گزارش سخنرانی علمی:ارزشیابی برنامه های بهروه وری،توسعه منطقه ای و نظارت در ایران1390
شمع

 

 

ارزشیابی برنامه پنجم توسعه:

ارزشیابی برنامه های بهروه وری،توسعه منطقه ای و نظارت در ایران1390

محمد حسن محقق معین

8 آذر 1390

گروه علمی- تخصصی جامعه شناسی علم ،معرفت و فرهنگ انجمن جامعه‌شناسی ایران، در روز سه شنبه هشتم آذر ماه  سال 1390 نشستی را در باب «ارزشیابی برنامه پنجم توسعه(94-90) »  با حضور  14 نفر که عمدتا اعضای گروه بودند  در سالن انجمن در دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران  از ساعت 3 تا 5 بعد از ظهر برگزار کرد. خبر برگزاری این نشست از یک هفته قبل برای اعضای انجمن از طریق ای میل ارسال  و چکیده سخنرانی نیز در وب سایت انجمن منتشر شده  و شرکت برای عموم آزاد بود.

سخنران این نشست آقای محمد حسن محقق معین (عضو انجمن و عضو بازنشسته هیا ت علمی مر کز آموزش عالی امام خمینی وزارت جهاد کشاورزی)  بود که نتایج مطالعه خود را تحت  عنوان : ارزشیابی برنامه های بهروه وری،توسعه منطقه ای و نظارت در ایران1390 ارائه کرد.در دو ساعتِ نشست ،75 دقیقه صرف ارائه مطلب سخنران از سه طریق همزمانِ بیانی،دیداری و مکتوب شد و 45 دقیقه به اظهار نظر مدعوین و پرسش آنها و پاسخ های  سخنران و حضار در جلسه اختصاص یافت.

آقای محقق معین در ابتدای جلسه از حضار خواستند ورقه چکیده سخنرانی را در دست گرفته و  نگاه کنند.ایشان در این چکیده در سه پاراگراف به تعریف ارزشیابی،انگیزه و ادعای خود در این مطالعه و دلائل ضعف مفرط در فرایند و محصولات نظام برنامه  و بودجه ریزی،و نظارت در ایران در سال 1390 اشاره کرده اند.

سخنران نشست در یک جمله 8 کلمه ای ارزشیابی را  تعریف کرد: "سنجش نظام مند بها و یا شایستگی یک چیز". وی برای تا حدودی ملموس تر کردن تعریف ارزشیابی گفت:شما می توانید ارزشیابی را تحقیق در باره کارائی و اثربخشی چیز هایی مثلا برنامه ها،عملکردها،محصولات و یا کارکنان در نظر بگیرید. این عضو بازنشسته هیا ت علمی در ادامه گفت:ارزشیابی ها  با اهداف متفاوتی انجام می شوند مثلا :برای یادگیری  بهبود عملکرد، و یا پاسخگویی.محقق معین افزود:هدف من از انجام این ارزشیابی که امروز نتایح آن را ارائه می کنم کسب شناخت و یادگیری بوده است.وی در باره نوع ارزشیابی انجام شده هم گفت:این ارزشیابی از نوع ارزشیابی سیاست(Policy evaluation) است و چیزهای مورد ارزشیابی نیز 20 ماده از  235 ماده قانون برنامه پنجم توسعه در سه محور بهره وری،توسعه منطقه ای و نظارت می باشد.

عضو انجمن جامعه شناسی ایران در همان ابتدای جلسه به تشریح انگیزه  خود از انجام  این ارزشیابی و نیز ادعای مورد بررسی در آن پرداخت.وی در مورد انگیزه اش گفت:مقصود من از این مطالعه، رد یک فرضیه زیاد شنیده شده  در جامعه علمی ، اجرایی  و به خصوص سیاسی کشور است.آن فرضیه عبارت است از " انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی در سال 1385 موجب تضعیف قدرت کارشناسی کشور شده است."

محقق معین گفت:اولا سازمان مدیریت به صورت ظاهری منحل شده و فقط عنوان سازمان تبدیل به معاونت شده است و تغییر چند مدیر عالی  این سازمان  در گردش دولت ها از گذشته مرسوم بوده است.ثانیا قدرت رسمی و قانونی  و غیر رسمی کارشناسان مدیریت و برنامه ریزی کشور در واحد سازمانی جدید تحت عنوان"معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری"  نه تنها کاهش نیافته بلکه فوق العاده بیشتر و دست آنها بسیار بازتر شده است.وی افزود:من قبول دارم که در حال حاضر مانند گذشته از قدرت کارشناسی کشور استفاده مناسب صورت نمی گیرد و ضعف مفرط در این زمینه وجود دارد اما علت آن انحلال سازمان مدیریت نیست بلکه به عکس حضور 65 ساله گرایش ها و رفتارهای خاص در نظام مدیریت و برنامه ریزی و بودجه ریزی کشور، تبیین کننده این ضعف است.

عضو انجمن جامعه شناسی ایران در ریشه یابی  این وضعیت گفت:اشکالات را باید در بینش و منشِ کنش گران فعال ،فرایندهای تصمیم سازی و تصمیم گیری ،بقایا و محصولات و نیز در نیروهای تاثیر گزار و یا منفعل! محیط و زمینه ی نظام برنامه  و بودجه ریزی و نظارت بر امور توسعه کشورجستجو کرد.

محقق معین در ادامه جلسه به بیان مستندات ارزشیابی با نمایش موادی از قانون برنامه پنجم توسعه از طریق ویدئو پروژکشن پرداخت.در این ارائه وی با قرائت و زبان بدن به تشریح این مستندات که در انواع مختلفی در پرده نمایش برجسته سازی شده  و نشان داده می شد؛پرداخت.فایل صدا و نیز مطالب نمایش داده شده در نشست دوساعته گروه علمی- تخصصی جامعه شناسی علم ،معرفت و فرهنگ در دفتر انجمن جامعه شناسی ایران در دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران  موجود بوده و قابل دریافت است.در ادامه چکیده مختصری از مطالب مطروحه در نشست  در سه محور ارزشیابی ی: بهروه وری،توسعه منطقه ای و نظارت  در برنامه پنجم تقدیم می شود.

ارزشیابی سیاست بهره وری

آقای محقق معین با تشریح ماده 79 قانون برنامه پنجم ،مستندات ارزشیابی بهره وری را ارائه داد.ایشان گفتند:با سه معیار این سیاست ناصواب و محکوم به شکست است.نخست از جهت هدف گزاری."ارتقای سهم بهره وری در رشد اقتصادی به یک سوم در پایان برنامه" هدفی است که در برنامه چهارم نیز اتخاذ شده بود؛اما تجربه اجرای برنامه چهارم نشان داد که  درصد بسیار ناچیزی و یا حداکثر یازده درصد از رشد اقتصادی از طریق ارتقای بهره وری امکان پذیر است.دوم از جهت تدوین سیاست.به لحاظ نظری تدوین برنامه جامع بهره وری توصیف شده در ماده 79 معقول نیست.سوم از جهت اجرای سیاست.اگرچه متولیان نظام برنامه ریزی و مدیریت ایران آنقدر قدرت داشته اند که 9 ماه قبل از تصویب ماده 79 ملزومات اجرایی آن را به صورت فراقانونی فراهم آورند اما  9 ماه پس از شروع اجرای سیاست با 15 نفر مجموع کارکنان سازمان ملی بهره وری هنوز اندر خم بررسی ساختار سازمانی و تشکیلات این سازمان هستند!

عضو انجمن جامعه شناسی ایران در ادامه ارزشیابی این سیاست  افزود:اینکه در طول 5 سال اجرای برنامه پنجم سه درصد از هر مرحله تخصیص اعتبارات هزینه ای دستگاههای اجرایی  باید در گرو کارشناسان و مدیران نظام مدیریت و برنامه ریزی کشور به بهانه ارتقای بهره وری از طریق چنین سیاست از پیش شکست خورده ای باشد؟ محل بحث  و تردید در چند و چون این سیاستگزاری و کار کردهای پنهان آن است.

ارزشیابی سیاست های توسعه منطقه ای

عضو بازنشسته هیا ت علمی مر کز آموزش عالی امام خمینی وزارت جهاد کشاورزی در ادامه به ارائه مستندات ارزشیابی  سیاست های توسعه منطقه ای در برنامه پنجم پرداخته و مواد 178،180،181،183،184 را مورد بررسی قرار داد.ارزشیاب مدعی شد که در ماده 178 و آئین نامه اجرایی آن فعالیت های اجرایی و مشورتی و تصمیم گیری به نحوی غیر قابل اجرا در هم تلفیق و در نظر گرفته شده است.محقق معین افزود: برمبنای بند ه ماده 3 آئین نامه اجرایی ماده 178 شورای حداقل 25 نفره  برنامه ریزی و توسعه هر استان موظف به  تهیه،تدوین و نظارت بر برنامه عملیاتی پنج ساله استان و شهرستان  شامل تمام دستگاههای اجرایی شده است و این سنگ بزرگی است که نشانه نزدن است.این جامعه شناس افزود:قواعد اداره نظام مدیریت و برنامه ریزی توسعه استانی بر مبنای این سیاست، غیر دموکراتیک بوده و به نحوی است که قدرت را به انحصار عده ای معدود در استانداری هر استان قرار می دهد.

آقای محقق معین در ادامه به ارزشیابی سیاست موصوف به  "ارتقای مستمر شاخص برخورداری شهرستانهای کشور در طول اجرای برنامه پنجم" که تحت این عنوان، جدید بوده و نوآوری برنامه پنجم تلقی می شود پرداخت.ایشان در این زمینه گفتند: در ماده 180 برنامه پنجم آمده است:"دولت مکلف است در توزیع منابع عمومی و یارانه سود تسهیلات به نحوی عمل نماید که فاصله "شاخص برخورداری شهرستانهای با کمتر از سطح متوسط کشور در پایان برنامه چهارم در بخشهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، زیربنایی و امنیتی" در هر سال برنامه حداقل ده درصد (10%) به سطح یادشده نزدیک شودمعادل دو درصد (2%) از اعتبارات بودجه عمومی دولت در قالب ردیفهای مشخص برای مصارف معین در بودجه سنواتی در اختیار معاونت قرار می‌گیرد تا در راستای تحقق اهداف فوق توزیع و هزینه شود."

عضو انجمن جامعه شناسی ایران افزود: شاخص برخورداری شهرستانهای با کمتر از سطح متوسط کشور در پایان برنامه چهارم در بخشهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، زیربنایی و امنیتی" تا کنون هنوز  منتشر نشده و به احتمال زیاد هنوز تدوین نشده است!این هدف گزاری کمی،گسترده و دقیق چگونه عملیاتی می شود؟تبعات سیاسی اجتماعی این سیاست در سطوح :جغرافیایی ، قومی و  سیاسی کشور ،مطالعه و در نظر گرفته نشده است.

محقق معین گفت: هزینه کرد مبلغ 3380 میلیارد تومان معادل دو درصد 169 هزار میلیارد تومان بودجه عمومی دولت در سال 90 که مقرر شده راساً توسط متولیان نظام مدیریت و برنامه ریزی کشور که اینک در سازمانی تحت عنوان معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری گرد هم آمدند بدون دخالت دستگاههای اجرایی توزیع گردد؛در سال جاری و در  طول اجرای برنامه پنج ساله پنجم چگونه بوده و خواهد بود؟ این نحو هدف گزاری که از طریق یک ماده از برنامه بخواهند توسعه متوازن ایجاد کنند کاملا غلط است.کل برنامه باید در این جهت باشد و ادعا این است که هست.ولی گذاشتن این ماده شاهدی بر لنگش ادعای کلی است.چگونه تضمین می شود که در هرسال حداقل 10 درصد به متوسطی که هنوز نمی دانیم چیست نزدیک شویم؟

ارزشیابی سیاست های نظارت

سخنران نشست هشتم آذر سال 90 گروه علمی- تخصصی جامعه شناسی علم ،معرفت و فرهنگ انجمن جامعه‌شناسی ایران در ادامه سخنانش برای ارزشیابی سیاست های نظارتی برنامه پنجم به بررسی جمله به جمله  دو ماده 213 و 223 قانون برنامه پنجم توسعه پرداخت و توضیحات مفصلی به شرح ذیل ارائه کرد:

مهمترین سیاست های نظارتی و ارزیابانه برنامه پنجم در قالب دو ماده 213 و 223 طرح شده است.این سیاست ها را از چهار جهت ارزشیابی کرده ایم:طراحی،ابزار اجرا،اجرا و گزارش دهی.

از جهت طراحی مبانی در نظر گرفته شده برای انجام ارزشیابی در ماده 213، خیلی ذهنی است دستگاه های اجرایی  خودشان باید تشخیص دهند که کدام مواد برنامه به آنها مربوط و کدام نامربوط و بر مبنای آن گزارشی از عملکرد خود را در چارچوب سیاست های کلی برنامه  و اجرای قانون برنامه به معاونت تسلیم نمایند. در جایی که در برخی مواد(184،185) قانون گزار آن قدر ریز شده که تدوین شاخص های ارزیابی که کاری مربوط به پژوهشگران است  را بر عهده هیات دولت گذاشته است؛در ماده 213 هیچ ساز وکاری برای نظارت تعیین نشده است.

از جهت ابزار بر استفاده از ابزار کهنه و فسیل شده در نظارت و ارزیابی تاکید شده است.نظارت سازمان مدیریت با استفاده از مقررات گوناگون از قانون برنامه بودجه سال 1352 گرفته تا نظام فنی اجرایی کشور مصوب هیات وزیران در تیر 85   که  به هیچ وجه بیانگر یک نظام نبوده و مشتی  مطالب پراکنده و بی ربط و با ربط را به نام قانون  کنار هم آورده است.همچنین از  لایحه قانونی واگذاری اختیارات فنی به استانها  مصوب شورای انقلاب در سال 58 که بسیاری از ساختارهای نظارتی پیش بینی شده در آن هم اکنون وجود خارجی نداشته در نظارت سال 1390 استفاده می شود.در ماده 223 تاکید شده است که "دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های معاونت در چهارچوب مفاد این قانون و قانون برنامه و بودجه و قوانین بودجه سنواتی و آئین‌نامه‌های مربوط برای کلیه دستگاههای اجرائی لازم‌الاجراء است."برای مثال از اختیارات مندرج در تبصره 1 بند (ج) ماده واحده مربوط به اصلاح تبصره 80 قانون بودجه اصلاحی سال 1356 كل كشور.

از جهت اجرا معیارهای ارزیابی پوچی در گزارش عملكرد شوراي فني استان‌ها  به کار رفته و در عین حال شورا های فنی استانها با میانگین 37 از حداکثر تغییرات 100 و کمیته های با بالاترین امتیاز 14 و 16 از 100 و درعین حال توصیف های بسیار ضعیف.اصولا با هیچ منطقی نمی توان برای چنین ارزشیابی هایی ارزش قائل شد.

گزارش های نظارتی حجیم و یا مختصر و هر دو غیر مفیدِ  معاونت،  توسط ساختاری معیوب  و محدود شامل  انواع خروجی  های سیستم مکانیزه نظارت گلستان است. این گزراش ها شامل میزان عملکرد و نیز ارزشیابی عملکرد دستگاه های اجرایی کشور (طرح ها و پروژه های عمرانی) است.ادعا شده است که ارزشیابی بر مبنای  روش Analytic Hierarchy Process یا فرایند تحلیل سلسله مراتبی انجام شده است.مراجعه به منابع اصلی این الگو نشان می دهد که آنچه که دفتر نظارت بودجه در سازمان مدیریت و برنامه ریزی و نیز  معاونت برنامه ریزی و نظارت رئیس جمهوری انجام می دهد. با این روش بسیار فاصله داشته و به شکلی صوری و کاملا معیوب انجام می شود.این الگو در اصل برای کمک به تصمیم گیری در شرایط پیچیده طراحی شده است.البته برای ارزشیابی هم کاربرد دارد اما به شرطی که کاربران آن بر الگو مسلط باشند.

مشکل بنیانی دیگر در انجام نظارت و ارزیابی فعالیت های دولت در ایران وجود دارد و آن عدم رعایت موازین علمی در پاسخگویی است. در ارزشیابی برنامه های دولتی از نظر عالمان علم سیاست دو اصل باید رعایت گردد:یکم اصل  اعتبار یا تفکیک و  دوم اصل  پایایی یا باز تولید.

اصل تفکیک بدین معناست که ارزیاب و مسئول ارائه نتایج ارزیابی باید نهاد و فردی مستقل از طراحان و مجریان برنامه و سیاست ارزیابی شده باشد.اصل بازتولید  بدین معناست که نتایج ارزیابی در صورتی معتبر است  که انجام دوباره ارزیابی به وسیله  ارزیابان دیگر البته با روش های یکسان ، همان نتایج قابل حصول باشند.لازمه رعایت این دو اصل در ارزیابی آن است که روش ها و شاخص های ارزیابی ، استاندارد ها و ملاک ها، مناسب و معتبر باشند.متاسفانه  ابزارها و افراد دخیل در ارزیابی فعلی در قالب نظام فنی و اجرایی کشور بسیار نامناسب و سو گیر هستند.

نکته بسیار مهم دیگری در ارزشیابی و نظارت بر فعالیت های دولت باید لحاظ گردد و آن اینکه  ارزیابی صرفا با رویکرد فنی قابل قبول نیست.ارزیابی های  با دیدگاه های همه ذی نفعان اعم از متخصصین و مردم(دیدگاه دموکراتیک و دیدگاه پلورالیستی) باید به صورت مکمل در مورد سیاست های عمومی و برنامه های دولتی انجام گردد

از جهت گزارش دهی و پاسخگویی دولت، سیاست تدوین شده در برنامه به هیچ وجه در شان یک نظام سیاسی متکی بر آرای ملت نیست.در انتهای ماده 213 رئیس جمهور موظف شده است که گزارش عملکردی را که معاونش تنظیم کرده را همزمان با لایحه بودجه هر سال یک بار تا پانزدهم آذر ماه به مجلس شورای اسلامی ارائه و خلاصه آن را در جلسه علنی به اطلاع نمایندگان برساند.

 

اظهار نظر و پرسش و پاسخ

اگر چه در 75 دقیقه اول  نشست، گفتگوی دو و چند طرفه بین سخنران و حدود چهارده نفر اعضای نشست جریان مستمری داشت،اما 45 دقیقه آخر نشست اختصاصا به بحث و تبادل نظر گذشت.صدای جلسه به طور کامل ضبط شده و اگر از طریق لینکی در انتهای همین صفحه قابل دریافت نباشد! از طریق مراجعه به دفتر انجمن جامعه شناسی قابل دریافت هست.معهذا شمه ای از بخش پایانی  نشست در ادامه به عنوان حسن ختام گزارش آمده است.

نگرانی یک  خانم روزنامه نگار با سابقه

در عین اینکه کل نظام را قبول دارم اما نگران شدم .صحبت ها آرام شروع شد اما به طوفان ختم شد!انسان نگران برنامه ریزی کشور می شود.به نظر می رسد که با انحلال سازمان مدیریت مافیایی وارد برنامه ریزی شده است.باید در برنامه ریزی از متخصصین دانشگاهی کمک گرفته شود.

آقای محقق معین در پاسخ به ایشان گفتند:به هر حال باید نگران بود و در نظام فعلی برنامه ریزی کشور هم متخصصین دانشگاهی به عنوان کارشناس و مدیر اجرایی حضور دارند و هم مورد مشورت قرار می گیرند. البته راه برای استفاده بیشترو موثر تر  باید فراهمتر گردد.اما نکته مهم این است که اگر در نظام برنامه ریزی کشور مافیایی وجود داشته باشد عمر آن 5 سال نیست و 65 سال است!

ایراد یک ذیحساب پرسابقه در امور مالی و سیاسی

80 درصد مباحث مطرح شده ،قالب ها و دستور العمل ها بودند. خوب بود وارد محتوای مفاهیمی همچون بهره وری ،آمایش سرزمین و امثالهم می شدیم.

آقای محقق معین این ایراد را نپذیرفت و  گفت: اصولا هدف مطالعه انجام شده بررسی قالب ها و سیاست ها بوده و نه مرور مفاهیمی که در دل قالب ها طرح شده اند.ایشان توصیه کردند که از امکانات خوبی که برای دانش افزایی از طریق  اینترنت  وجود دارد بیشتر استفاده کنیم.مثلا اگر واژه بهره وری را با یک موتور جستجو   بکاویم دهها مطلب خوب و مناسب پیدا می شود که اولینش ممکن است مقاله خوبی از دانشنامه برخط ویکی پدیا باشد.

 یک خانم با ملاحظاتی پر نور

ما یک مملکت تصرف شده هستیم.به ما تحمیل می شود و ما می پذیریم.مثال:ادغام دانشگاه علوم پزشکی ایران در دانشگاه علوم پزشکی تهران با یک دستور اداری.ما امر به معرف و نهی از منکر را در دین مان داریم چرا به صورت محدود از آن استفاده می کنیم.بخواهیم و بخواهیم و بخواهیم!

یک جامعه شناس مطرح ملی و اندیشمندی نوآور

متاسفانه کار به جایی رسیده که برخی از کارشناسان این قبیل برنامه ها را قابل و لایق برای ارزشیابی نمی دانند.برنامه توسعه باید دانش بنیان بوده و در سازمان های یادگیرنده و توسط قوای متراکم حاصل از سرمایه های فکری و اجتماعی کشور تدوین شود . برنامه پنجم از این ویژگی ها برخوردار نیست.انحلال سازمان مدیریت خسارت بزرگی بود که حافظه کشور را کنار گذاشت. شما اسم مقاومت کارشناسی را نباید مافیا بگذارید.سازمان مدیریت از حرکت سینوسی در کشور جلوگیری می کرد.الان حتی اگر کارشناسان سازمان منحل شده  در نظام مدیریت و برنامه ریزی کشور حضور داشته باشند با این اوضاع نمی خواهند و نمی توانند کارشناسی کنند.

 

اطلاعات بیشتر

لینک صدای نشست

در وب سایت انجمن جامعه شناسی ایران

در شبکه معین علمی - شمع

 

نويسنده : محمد حسن محقق معين سه شنبه 16 آذر 1390
تعداد نظرات تا اين لحظه :  46 اعلام نظر