زمستان می رود و روسیاهی به ذغال می ماند
شمع

 

پشت باد نباید سنگر گرفت؛ کالبد شکافی یک سازمان پر ادعا!

محمد حسن محقق معین

11 بهمن 1386

 

در بخش اول یادداشت ادعا های مخالفان اصلاحات در سازمان برنامه و بودجه را مطرح کردیم.ضمنا لینک برخی نوشته های انتقادی ، یک مقاله نظری در باره نظارت و پاسخگویی سازمان مدیریت ، و نیز  به متن كامل لایحه بودجه سال1387  و نیز سخنان رئیس جمهور هنگام تقدیم لایحه بودجه 1387 در مجلس اشاره کردیم.همچنین گزارش های کارشناسی گروه بودجه مر کز  پژوهش ها ی مجلس شورای اسلامی ارائه شد.در ادامه به برجسته کردن بخش هایی از دو گزارش کارشناسی 8331 و 8452 می پردازیم.این گزارش ها نشان می دهند که    ادعا ی مخالفان اصلاحات در سازمان برنامه تا چه حد قابل اعتنا بوده و آیا پشتِ باد می توان سنگر گرفت؟

انحراف بودجه های سالانه از برنامه های توسعه

در گزارش 8331  تحت عنوان: انحراف بودجه از برنامه‌های توسعه (دلایل و راهكارها)   آمده است:

"ارقام عملکرد بودجه از پیش بینی برنامه های توسعه(شامل برنامه اول تا چهارم) همواره انحراف داشته است.انحراف ارقام عملکرد بودجه از ارقام پیش بینی شده برای بودجه در برنامه های توسعه یکی از واقعیت های نظام برنامه ریزی و بودجه ریزی در ایران است.عناصر اصلی نظام تصمیم گیری مالی دولت عبارتند از:برنامه ریزی،سیاستگذاری و بودجه ریزی.عدم ارتباط بین این عناصر،یا ضعف در هریک از آنها،در نظام تصمیم گیری دولت اختلال ایجاد می کند؛به نحوی که دولت ها در نهایت قادر نیستند به اهداف بخشی و فرا بخشی خود در مدیریت اقتصادی کشور دست یابند.عناصر نظام تصمیم گیری در ایران دارای ارتباط منسجم و یکپارچه ای نیستند،به طوری که ارتباطی بین احکام،اهداف کمی،برنامه های توسعه و بودجه های سالانه دیده نمی شود.اختلاف فاحش بین ارقام عملکرد بودجه از ارقام پیش بینی در برنامه های توسعه(جدول کمی برنامه) نشانه ای از عدم وجود ارتباط منسجم و یکپارچه بین برنامه ریزی و بودجه ریزی است.در بخش اول این گزارش روند انحراف ارقام عملکرد بودجه از ارقام پیش بینی شده در برنامه های توسعه،بررسی و تحلیل شده است.در بخش دوم گزارش8331  دلایل این انحرافات بررسی شده و نهایتا در بخش سوم گزارش، راه حل هایی برای کاهش انحراف بین ارقام عملکرد بودجه و پیش بینی های مالی دولت ارائه شده است."

نکته مهمی که شاید در گزارش مرکز پژوهش ها مغفول مانده باشد؛آنکه بسیاری از انحرافات بودجه های سالانه از برنامه های توسعه تعمدی بوده و به عناصر و ساختار و نحوه تدوین برنامه بر می گردد. و چه بسا با این تعبیر از نگاه متصدیان امر در سازمان برنامه، انحراف قلمداد نگردد!!من قبلا  در آبان ماه 1384 در این نوشته به این موضوع پرداخته و توضیح داده ام که چگونه بند های  دال و ه  ماده 155 قانون  برنامه چهارم توسعه ( 1388-1384 ) زیرکانه به خنثی کردن حقوقی نظام برنامه ریزی ایران!!! پرداخته اند. با توجه به اینكه  لا اقل در 16 سال قبل از شروع تغییرات یك سال ونیم گذشته  در سازمان مدیریت  كارشناسان و مدیران میانی  اصلی تدوین بودجه سالیانه كشور در سازمان مدیریت، اشخاص شناخته شده و ثابتی بوده اند؛خوب است مستندا و مشروحا به صورت كارشناسی به مسائل طرح شده در  گزارشی كارشناسی : انحراف بودجه از برنامه‌های توسعه (دلایل و راهكارها)پاسخ دهند.

اشکالات گزارش های نظارتی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور

در بررسی گزارش‌های نظارتی طرح‌های عمرانی (گزارش شماره 8452) کارشناسان مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی به مرور گزارش های نظارتی سازمان مدیریت و برنامه ریزی در طول اجرای برنامه های اول تا چهارم توسعه کشور پرداخته و گزارشی در سه بخش تهیه کرده اند.در بخش اول گزارش به مرور مبانی قانونی نظارت سازمان مدیریت  در قانون برنامه و بودجه مصوب 1351 پرداخته اند. در این گزارش  ماده 34 این قانون مبنای تهیه گزارش های نظارتی سازمان مدیریت اعلام شده است. جهت اطلاع  بیشتر خوانندگان شمع  فصل نهم این قانون که در 5 ماده به موضوع نظارت مربوط است شامل مواد 34 تا 38  را  در ادامه آورده ام:

ماده 34 - سازمان موظف است در مورد اجراي فعاليتها و طرحهاي عمراني كه هزينه آن از محل اعتبارات جاري و عمراني دولت تأمين مي شود بمنظور ارزشيابي و از نظر مطابقت عمليات و نتايج حاصله با هدفها و سياستهاي تعيين شده در قوانين برنامه عمراني و قوانين بودجه كل كشور دستورالعملها و مشخصات طرحها و مقايسه پيشرفت كار با جدولهاي زماني فعاليتهاي جاري و طرحهاي عمراني مربوط نظارت كند و براي انجام اين منظور بطور مستمر از عمليات طرحهاي و فعاليتهاي دستگاههاي اجرائي بازديد و بازرسي كند و دستگاه اجرائي را مرتباً در جريان نظارت و نتايج حاصل از آن بگذارد.

ماده 35 - دستگاههاي اجرائي موظفند در پيشرفت فعاليتهاي جاري وطرحهاي عمراني مراقبت دائم بعمل آورده و منظماً به ترتبيبي كه از طرف سازمان تعيين مي شود اطلاعات لازم براي نظارت و ارزشيابي سازمان بر نتايج اجراي فعاليتها و طرحها از هر حيث فراهم سازند.

ماده 36 - وزارت دارايي در فواصل زماني منظم صورت كاملي از مبالغي كه ذيحسابان از محل اعتبارات عمراني پرداخت مي كنند طبق روشي كه بين وزارت دارايي و سازمان توافق مي شود تهيه و به سازمان ارسال مي نمايد.

ماده 37 - سازمان موظف است گزارشهاي مربوط به پيشرفت عمليات عمراني و بودجه كل كشور را بشرح زير تنظيم و به نخست وزير تسليم نمايد:

1 - گزارش شش ماهه حاوي پيشرفت عمليات و مشكلات اجراي طرحها و فعاليتها باتوجه به پرداخت هاي انجام شده و همچنين پيشنهادهاي مشخص جهت رفع اين مشكلات.

2 - گزارش اقتصادي سالانه شامل تجزيه و تحليل وضع اقتصادي كشور در سال گذشته و پيش بيني وضع سال جاري و سال بعد.

گزارش مزبور بايد با همكاري وزارت دارايي - وزارت اقتصاد و بانك مركزي ايران منتهي تا پايان شهريورماه هر سال توسط سازمان به نخست وزير تسليم شود.

3 - گزارش جامع درباره عمليات انجام شده و كارهاي ناتمام در هر دوره برنامه به انضمام خلاصه اي از هزينه هاي عمراني پرداخت شده حداكثر تا ششماه پس از پايان هر دوره برنامه.

گزارش مربوط به هر دوره برنامه بايد حاوي اظهارنظر صريح نسبت به ارزشيابي عمليات و تحقق هدفهاي برنامه بوده و پيوست گزارش جامع عملكرد هر دوره برنامه توسط نخست وزير به مجلسين تقديم شود.

ماده 38 - دستگاههاي اجرايي كه بيش از بيست وپنج درصد منابع مالي خود را از محل بودجه عمومي دريافت مي دارند از نظر پرداخت حقوق و مزاياي كاركنان خود موظف به رعايت تصميمات شوراي حقوق و دستمزد مي باشند و درباره آنها نظارت طبق مفاد اين فصل به عمل خواهد آمد.

 

در بخش دوم  گزارش ‌8452  کارشناسان مرکز پژوهش ها به مرور فرایند تنظیم گزارش های نظارتی سازمان مدیریت پرداخته شده و بالاخره در بخش سوم این گزارش به نحوه اعمال قانون برنامه و بودجه مصوب 1351 در مقوله نظارت توسط کارشناسان مجرب،غیر سیاسی و دلسوز!! سازمان مدیریت در اقصی نقاط کشور پرداخته شده است. کارشناسان مرکز پژوهش ها دوازده  اشکال بنیانی بر گزارش های نظارتی سازمان مدیریت  وارد دیده اند که در ادامه عیینا می آورم.خوب است کارشناسان خبره و مطلع سازمان برنامه و مخالفان اصلاحات در این سازمان ضمن مطالعه این اشکالات، نیم نگاهی هم به معیارهای نظری دهگانه نظارت  مطرح شده در  مقاله مطالعه تطبیقی پاسخگویی سازمان مدیریت داشته  و به مقایسه این معیارها با آنچه در قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351 آمده و آنچه که در عمل انجام داده اند ؛ هم بپردازند. اشکالات گزارش های نظارتی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور  مطرح شده در  گزارش ‌8452 مرکز پژوهش های مجلس عبارتند از:

اشکال اول

مهمترین مسئله در مورد این گزارش ها عدم توجه تصمیم گیران به اطلاعات،ارقام و تحلیل های ناشی از این گزارش هاست.- شاید دوگزارش مرکز پژوهش های مجلس با نام"اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای و ضرورت اولویت بندی طرح های نیمه تمام ملی(گزارش شماره 6 از مجموعه لایحه بودجه 1385 و گزارش شماره 21 از مجموعه در باره  لایحه بودجه 1386) از معدود موارد اتکای فرایند نصمیم سازی وتصمیم گیری به گزارش های نظارتی است-جدا بودن فرایندهای تصمیم گیری طرح های عمرانی و برنامه ریزی آنها از گزارش های نظارتی، به خودی خود باعث می شود؛این گزارش ها فرعی و غیر ضروری به نظر برسد و از جایگاه واقعی و لذا کیفیت تهیه آنها در مراحل مختلف، کاسته شود.به عنوان مثال در این شرایط تطابق یا عدم تطابق موافقت نامه ها با شرایط واقعی طرح ها،تبدیل به یک مسئله غیر کاربردی می شود و در شرایطی که این عدم تطابق، هیچ حساسیت و مسئله ای را در پی نداشته باشد؛این فاصله بالطبع افزایش می یابد.اما در شرایطی که این اطلاعات مطمح نظر و ملاک عمل قرار گیرد؛تغییر احجام کل طرح،در موافقت نامه ها چالش بر انگیز بوده و در برآوردها مسئولیت جدی را متوجه دستگاه اجرایی و مشاور می کند.همچنین ضرورت انطباق پیشرفت سال قبل که در سنوات گذشته "برآورد" بوده است اما در حال حاضر تبدیل به "عملکرد" شده است؛جدی تر می شود و ضرورت به روز رسانی موافقت نامه ها و یافته های ناشی از این به روز رسانی بیشتر مشخص می شود.

اشکال دوم

موافت نامه شرح عملیات عمرانی تنها برای طرح هایی که از محل درآمد عمومی اعتبار دارند؛تنظیم می شود و چنانچه طرحی علاوه بر درآمد عمومی از سایر منابع نیز استفاده کند،مورد اخیر نیز در موافقتنامه ذکر می گردد.بنابراین ، اطلاعات این گزارش که براساس مفاد موافقت نامه های شرح عملیات عمرانی تهیه شده است؛شامل طرح هایی است که صرفا از منابع داخلی شرکت ها و موسسات دولتی تامین اعتبار می شود و موافقت نامه ای با سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور مبادله نمی کنند؛نمی گردد.گفتنی است که تخصیص اعتبار ، تنها در مورد اعتباراتی که محل تامین آنها درآمد عمومی است؛مصداق دارد.اعتبارات سایر منابع متناسب با تحقق درآمدهای پیش بینی شده توسط دستگاه اجرایی وصول و هزینه می شود.{این بدان معنی است که در نظام نظارتی سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور حساب کشی از نحوه هزینه کرد درآمدهای اختصاصی دستگاههای اجرایی که هرساله بخش قابل توجهی از اعتبارات دستگاهها را قانون بودجه سالیانه  به خود اختصاص می دهد؛اصولا پبش بینی نشده است!!!}

اشکال سوم

هر فعالیت نظارتی باید بر مبنای ثابت و صحیح {استوار}باشد.نظارت سازمان مدیریت وبرنامه ریزی بر مبنای اطلاعات طرح و پروژه های عمرانی است که در موافقتنامه های متبادله بین این سازمان و دستگاههای اجرایی موجود است.متاسفانه این اطلاعات به عللی مانندمطالعه و تصویب شتابزده بعضا قابل اعتماد نیست و مندرجات آن به خصوص در بخش حجم عملیات و به تبع آن پیشرفت فیزیکی،ناقص و ناددرست است؛لذا نظارتی که بر اساس این پایه اطلاعاتی صورت می پذیرد؛عیر قابل اعتماد می شود و حتی اگر این نظارت،درست انجام شود؛باز هم نتایج آن قابل اعتماد نیست.

اشکال چهارم

علاوه بر صحت پایه اطلاعات نظارتی،می باید مجموعه افرادی که نظارت را انجام می دهند،دانش،تجربه و صلاحیت این امر را داشته باشند.بازدید از حدود 5000 پروژه عمرانی ملی و 59000 پروژه عمرانی استانی در طی یک سال در مقاطع زمانی محدود،مستلزم نیروی کارشناسی زیادی است که باید این پتانسیل در دستگاه متولی فراهم شده باشد.در قسمت بازدید از پروژه های ملی وتهیه گزارش های نظارتی مرتبط، از نیرو و توان کارشناسی سازمان های مدیریت و برنامه ریزی استانها استفاده می شود؛بنابراین عامل دیگری غیر از دستگاههای اجرایی یعنی یک ناظر بیرونی،نظارت از پروژه ها را عهده دار است؛اما در ارتباط با پروژه های استانی،نظارت توسط ناظر بیرونی صورت نمی پذیرد و اطلاعات نظارتی صرفا بر اساس اطلاعات ارسالی از دستگاههای اجرایی است،که صحت و سقم آن از درجه اعتبار کم تری نسبت به حالتی که ناظر بیرونی این اطلاعات را ارائه دهد،برخوردار است.

اشکال پنجم

فراگیر نبودن اطلاعات نظارتی و محدودیت در بازدید و نظارت پروژه ها و طرح ها از دیگر مشکلات است.به عبارتی برخی از پروژه های بخش نظامی،انتظامی،نفت وگاز به واسطه عدم پذیرش گروه های نظارتی از سوی دستگاهها در واقع غیر قابل بازدید هستند.این موضوع به خودی خود دو مشکل را در پی دارد: اول آن که اطلاعات ارائه شده از وضعیت کل پروژه های کشور را دچار نقصان می کند،چون اطلاعات این بخش ها در نتایج نظارت،موجود نیست.مسئله دوم این که وضعیت اجرای این طرح ها در هاله ای از ابهام قرار می گیرد زیرا وضعیت اجرای آنها کلا غیر قابل پی گیری است.

اشکال ششم

گزارش های نظارتی بر پایه اطلاعات طرح ها و پروژه هایی است که موافقت نامه های اجرایی آنها تا زمان بازدید از طرح ها و پروژه ها،مبادله شده باشد،بنابراین اگر موافقتنامه طرح یا پروژه ای قبل از شروع بازدید از طرح ها و پروژه ها،مبادله شده باشد،در جامعه آماری گزارش های نظارتی قرار می گیرد.در غیر این صورت از جامعه آماری حذف می گردد.جامعه آماری این گزارش با مبادله شدن موافقت نامه اجرایی ارتباط تنگاتنگ دارد،بنا براین با تغییر جامعه آماری،اطلاعات و به تبع آن نتایج به دست آمده متفاوت می شود.در بررسی گزارش های نظارتی و ارائه نتایج مختلف در سال های گوناگون این موضوع به وضوح به چشم می خورد.

اشکال هفتم

مقطعی بودن بخشی از اطلاعات مندرج در گزارش ها از دیگر نقاط قابل تامل این گزارش هاست.چون اطلاعات ارائه شده در این گزارش ها مرتبط با وضعیت طرح ها یا پروژه های بازدید شده در مقطع تهیه گزارش است.به عنوان مثال گزارش وضعیت پروژه های متوقف شده مرتبط است با همان زمان بازدید.پس ممکن است پروژه تا ماه قبل از بازدید فعال باشدیا این که یک ماه بعد مجددا با رفع برخی از مشکلات فعال گردد؛لکن در زمان بازدید بنا به دلایلی متوقف بوده باشد و به عنوان پروژه یا طرح متوقف گزارش می شود.

اشکال هشتم

همه ساله برخی از پروژه ها و طرح های عمرانی به عنوان طرح های خاتمه یافته در قسمتی از گزارش ها منتشر می گردد،لذا انتظار آن است که در گزارش های بعدی اطلاعات مرتبط با آنها از جامعه آماری حذف شود،اما با بررسی این قسمت از گزارش های نظارتی و مقایسه آن در سال های متوالی می توان دریافت که برخی از این گونه طرح ها حتی بعد از اعلام اتمام عملیات اجرایی به عنوان طرح های در دست اجرا آمده و در سال های بعد نیز مجددا به عنوان طرح خاتمه یافتنی درج می گردد.این موضوع با برخی نتایج به دست آمده از نظارت از جمله متوسط زمان اجرای پروژه ها ارتباط مستقیمی دارد.

اشکال نهم

گاهی برخی اطلاعات مندرج در گزارش ها با هم در تناقض هستند.به عنوان مثال،تحقق اهداف یک ساله با پیشرفت فیزیکی به طور مستقیم رابطه دارد؛اذا اگر دریک گزارش عنوان گردد که تاخیر زیادی در پروژه ها وجود دارد،دیگر نمی توان گفت که تحقق اهداف،مناسب و خوب بوده است! اما با بررسی گزارش های نظارتی گاهی به چشم می خورد که تاخیرات پروژه ها و تعداد پروژه های تاخیر دار،زیاد است؛ولی با این حال عنوان شده که تحقق اهداف مناسب است.

اشکال دهم

تاخیر در پروژه ها و طرح های عمرانی به عوامل مختلفی ارتباط داده شده است.آنچه اهمیت دارد؛درصد بالای عاملی به نام "سایر علل" است.به عبارتی عوامل شناخته نشده ای به غیر از" مشاور،دستگاه اجرایی،زمین،اعتبار،..."  که به عنوان موارد تاخیر در این گزارش ذکر شده است؛موجود است که درصد بالایی را هم به خود اختصاص داده است و از دید ما مجهول است!

اشکال یازدهم

یکی از وظایف مهم و اصلی این گونه گزارش های نظارتی بر اساس بند یک ماده 37 قانون برنامه و بودجه،شناسایی مشکلات اجرایی و ارائه پیشنهاد برای رفع آن در دوره های شش ماهه است؛لکن غالبا این گونه گزارش ها فقط جنبه اطلاع رسانی دارند یا اگر مسائلی را عنوان می کند به صورت کلی است.لذا باید توجه بیشتری به اطلاعات مناسب برای جهت دهی و برنامه ریزی های آینده در خصوص طرح های عمرانی مبذول شود.

اشکال دوازدهم

تمرکز این فرایند در دفتر نظارت و ارزیابی  و همکاری محدود دفاتر بخشی یکی دیگر از  مسائل فرایند  فعالیت های نظارتی  سازمان مدیریت و برنامه ریزی است.  

 

شخصا در گزارش پژوهش های  قبلی خودم که بعضا به طور رسمی و غیر رسمی حتی آن را به مسئولان سازمان مدیریت و برنامه ریزی داده بودم،به مشکل نظارت در این سازمان پرداخته بودم.بر اساس ماده 198 قانون برنامه سوم و نیز ماده 157 قانون برنامه چهارم و نیز قانون برنامه و بودجه مصوب 1351  یکی از وظائف سه گانه و اصلی سازمان مدیریت نظارت بوده است.متاسفانه این سازمان پر ادعا این وظیفه را به بازی گرفته بود! به بخشی از مشکلات نظارت در کشور در   گزارش ‌8452 مرکز پژوهش های مجلس به طور اجمال و نسبتا ناقص اشاره شده است.متاسفانه قبل از شروع اصلاحات یک سال و نیم اخیر در سازمان مدیریت  کسی به این سازمان کاری نداشت چون دو وظیفه اصلی دیگرش برنامه ریزی و بودجه ریزی بود! بله خیلی ساده است! همه از سازمان مدیریت می ترسیدند و حساب می بردند چون فکر می کردند که خداوند حواله روزی آنها و دستگاه مربوطه آنها را به دست با کفایت کارشناسان غبر سیاسی و معتدل! این سازمان نهاده است و البته آنها نیز از جمله به شکلی که در   گزارش ‌8452 آمده بر امور کشور نظارت می کردند.البته اینکه چرا وضع اینگونه بوده مسئله ای باز و قابل نقد و بحث است. من شخصا در این سایت قبلا در چند مورد به موضوع فعالیت های نظارتی سازمان مدیریت و برنامه ریزی به خصوص درحیطه ماده 150 قانون برنامه سوم توسعه که مربوط به آموزش کارکنان دولت است،به نحوی مفصل پرداخته و تحلیل هایی هم ارائه کرده بودم. علاقه مندان می توانند به مطالعه آن در اینجا و نیز اینجا بپردازند.این مطالعات به این نتیجه رسیده بود که:

گزارش نظارت بر اجرای برنامه  وقتی موثر واقع شده  و اهداف در نظر گرفته شده برای نظارت در قانون برنامه و اصولا وظیفه ذاتی نظارت بر عملکرد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور را برآورده می کند که صرفا شامل شهادت و گواهی عملکرد مدیریت ،چه کامل و  چه ناقص  و تحلیل کلی و غیر سیستماتیک آن، نباشد.همچنین  پیشنهاد  شده بود:

ممیزی عملکرد را می توان با سنجش  و گزارش عملکرد مدیریت ها و برنامه ها به اعتبار معیارهای عینی  توسط نهاد های ممیزی مستقل و کارا  ودر فقدان این نهاد ها ، توسط ارزشیابان مستقل و مجرب  انجام داد. گزارشات ممیزی  باید  به منظور تحقق پاسخگویی  دولت ایران در اسناد توسعه فرابخشی، بخشی  و استانی منتشر گردیده و  به موقع در اختیار نمایندگان مجلس شورای اسلامی ،  هیات وزیران  و  مردم قرار گیرد.سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور  باید در اجرای وظیفه ذاتی خویش، با استفاده از روش ها و نهاد های مناسب و کارا به ممیزی عملکرد مدیریت بپردازد.

نويسنده : محمد حسن محقق معين پنجشنبه 11 بهمن 1386
تعداد نظرات تا اين لحظه :  184 اعلام نظر