آغاز مرحله دوم تغییرات ساختاری در نظام برنامه ریزی کشور: تغییرات بنیادین در جهت بهبود نظام بودجه ریزی کشور
شمع

 

دوسال پیش در اول آبان سال 1384 در یادداشتی که به مناسبت روز آمار و برنامه ریزی نوشته بودم؛موضوع طنز تلخ مدیریت و برنامه ریزی توسعه در ایران را مطرح کردم که بخش دومی   و نیز حاشیه هایی داشت.  در اولین حاشیه،  خودم نوشتم:از بهارستان  و نخستین مصاحبه خبری  اولین رئیس سازمان مدیریت   دولت نهم با خبر نگاران  خبری رسیده و آقای بودجه ایران  هم  افاضاتی کرده اند ؛ با دلخوری پیش بینی کرده بودم که شاید آقای بودجه ایران در سال 1389 هم افاضاتی داشته باشند. خوشبختانه این پیش بینی درست از آب در نیامد.

مسائل بنیانی ئی را هم در یادداشت : تحول سنجش عملکرد ، ارزشیابی و گزارش دهی سازمان برنامه در 56 سال اخیر  در8 خرداد 1385 و نیز در این و  حاشیه های آن به تدریج مطرح کردم. خوشبختانه موضوع اولین مرحله  تغییرات ساختاری در سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور در مهر ماه 1385 مطرح شد که من را به شدت خرسند ساخت.در این زمان ضمن طرح  فوری موضع خودم در این زمینه ،در مورد توفان هایی که در متن و حاشیه این تصمیم تاریخی می وزید،اشارات  و تائیداتی داشتم.

دیروز  دوم آبان 1385 رئیس جمهور احمدی نژاد رسما آغاز مرحله دوم تغییرات ساختاری در نظام برنامه ریزی کشور که اصلاح بودجه ریزی و بودجه نویسی کشور است؛را پس از جلسه هیات دولت به درستی ،روشنی و شفافیت در جمع خبرنگاران مطرح ساخت.این اظهارات امروز از تلویزیون پخش شد ودر برخی از روزنامه ها منعکس شد.راستش را بخواهید نمیتوانم  و نمی خواهم احساس معطوف به تجربه علمی و شخصی خودم در این زمینه را پنهان کنم.شاید  اقدام برای این اصلاحات در تاریخ ایران مهمترین اقدام دولت نهم جمهوری اسلامی ایران  به شمار رود. البته حرکت در جهت تحقق این اصلاحات  بسیار سخت است و مسلما مخالفت های سنگین و مقاومت های پردامنه ای به دنبال خواهد داشت. وی گفت: در بودجه 87 فقط به 68 دستگاه مستقیما بودجه اختصاص خواهد يافت كه عبارتند از 21وزارتخانه، 30استانداري و 17دستگاه تخصصي و اين دستگاه‌ها هستند كه مسووليت خواهند داشت و بايد پاسخگو باشند و رييس‌جمهور فقط با اين دستگاه‌ها طرف حساب خواهد بود.این دستگاهها تا کنون بالغ بر 600 واحد بوده اند.

متن  نسبتا کامل اظهارات رئیس جمهور به نقل از روزنامه دنیای اقتصاد سوم آبان 1386 در ادامه آمده است:

رييس جمهوري روز گذشته پس از نشست هيات دولت در جمع تعدادي از خبرنگاران حاضر شد و درباره ساختار جديد بودجه‌نويسي توضيح داد.
وي گفت: بودجه‌اي كه دولت نوشته، متفاوت با بودجه‌اي است كه سال‌هاي پيش‌نوشته شده زيرا به اعتقاد ما بودجه گذشته سه اشكال عدم شفافيت، پيچيدگي و پراكندگي داشت كه ما با همت وزرا و كارشناسان تلاش كرديم تا بودجه شفاف و به دور از اين سه مورد را تنظيم كنيم و به مجلس ارائه دهيم.

 رييس‌جمهوري پيچيدگي و غامض بودن را از اشكالات لايحه بودجه عنوان كرد و گفت: در لايحه بودجه تبصره و بندهاي اضافي وجود دارد و قوانين دائمي در قالب تبصره در آن گنجانده شده كه مفهوم بودجه از بين رفته و بقدري پيچيده شده كه هيچكس تصوير روشني از بودجه ندارد.  احمدي‌نژاد خاطرنشان كرد‌: به خاطر همين پيچيدگي‌هاي تبصره‌هاي بودجه، انعقاد يك موافقتنامه ساده بيش از ۹ماه طول مي‌كشد.  رييس‌جمهوري معلوم نبودن حيطه مسووليت‌ها در بودجه را ديگر اشكال آن دانست و گفت: به عنوان نمونه بيش از ۲۰دستگاه از دولت بودجه فرهنگي مي‌گيرند، اما مشخص نيست كه چه كسي بايد كار و چه كسي نظارت كند.

احمدي‌نژاد افزود‌: مشكلات فرهنگي را وزير ارشاد بايد پاسخگو باشد، اما بودجه‌اي كه در اختيار وزارت ارشاد است، كمتر از بودجه‌اي است كه در اختيار ديگر نهادهاي فرهنگي است و در مورد بقيه وزارتخانه‌ها نيز همين‌طور است. رييس‌جمهوري ادامه داد‌: بر اساس اختياراتي كه قانون به رييس‌جمهوري داده در سه يا چهار مرحله بيش از ۶۰۰دستگاهي را كه از دولت بودجه مي‌گرفت به ۶۸ دستگاه كاهش داديم و تاكيد كرديم كه تمام مسائل مرتبط با آنها بايد در دستگاه‌هاي مربوط بررسي و رسيدگي شود.  احمدي‌نژاد، ۳۰ استانداري، ۲۱وزارتخانه و ۱۷دستگاه تخصصي را مجموع اين دستگاه‌ها عنوان كرد و گفت‌: تلاش مي‌كنيم كه اين تعداد را حتي به ۶۰ دستگاه كاهش دهيم و اين دستگاه‌ها مسووليت خواهند داشت و بايد جوابگو باشند. رييس‌جمهوري خاطرنشان‌ كرد: در اين حالت رييس‌جمهوري به جاي ۶۰۰دستگاه با ۶۰دستگاه طرف حساب خواهد بود و مي‌تواند از آنها حساب و كتاب بخواهد. احمدي‌نژاد افزود: اين يك تحول بزرگ در قانون بودجه است و تبصره‌هاي قانون بودجه كه از نظر ما خلاف قانون اساسي بود از بين رفته و قانون بودجه شفاف خواهد شد.  رييس‌جمهوري تاكيد كرد: اعتقاد ما اين است كه قانون بودجه بايد آنقدر شفاف باشد كه هر عضوي از خانواده بزرگ ايران كه سواد خواندن و نوشتن دارد هنگام خواندن بودجه بداند كه امسال دولت مي‌خواهد چه كاري انجام دهد، براي اين كار چه مقدار هزينه خواهد كرد و چه كسي اين كار را انجام خواهد داد.

احمدي‌نژاد افزود‌: بودجه هر بخشي در اختيار مسوول آن بخش قرار داده مي‌شود و از همان مسوول توضيح خواهيم خواست و او بايد جوابگوي عملكرد خود باشد.  رييس‌جمهوري تاكيد كرد‌: به دنبال حذف هيچ نهاد و برچيدن هيچ دستگاهي نيستيم، اينها بحث‌هاي بعدي است كه بايد گروه‌هاي كارشناسي در خصوص حذف و يا ادغام دستگاه‌ها بحث و بررسي كنند.

احمدي‌نژاد خاطرنشان كرد‌: دولت در جهت شفاف‌سازي‌، كوچك‌سازي و در جهت تشريح مسووليت‌ها و جداكردن حيطه مسووليت‌ها است و اين را يك اتفاق بزرگ در كشور مي‌دانيم، با اين وضع كار مجلس محترم نيز راحت خواهد شد و خواهد توانست كه تصميمات روشن‌تر و كارشناسي‌تري بگيرد.

رييس‌جمهوري گفت: متاسفانه در بودجه‌هاي سال‌هاي گذشته شفافيت كافي براي اينكه مشخص شود چه ميزان پول در دستگاه‌ها و وزارت‌خانه‌ها خرج شده نبود و پراكندگي وجود داشت كه باعث ايجاد مشكلات عديده‌اي براي دولت مي‌شد.

 خبر ديگري از اين مصاحبه را  بعدا در  سایت ریاست جمهوری دیدم. انتظار داشتم همه بیانات رئیس جمهور به طور کامل در این سایت درج شده باشد. اما متاسفانه حجم خبر حتی بسیار کمتر از خبر روزنامه بود.اما به دلیل وجود نکاتی که در خبر روزنامه  نبود .متن گزارش مندرج در این سایت  را که می توانید  در اينجا بخوانيد؛ ذیلا نقل می کنم:

دکتر احمدی نژاد با بیان اینکه نكته مهم آن است كه چون لايحه بودجه حقوق مردم است، مردم بايد از آن مطلع باشند، تاکید کرد: متاسفانه بودجه‌ ما منطبق با قانون نيست. از سويي شفافيت در لايحه‌ بودجه وجود ندارد. آن‌قدر پراكنده است كه 600 دستگاه اجرايي درست شده كه مسووليت آن مشخص نيست و از دولت بودجه مي‌گيرند. اين‌ها از سازمان مديريت پول مي‌گيرند، پول‌ها تحت عناوين گوناگون در اختيار آن‌ها قرار مي‌گيرد. در لايحه بودجه نيز پيچيدگي فراواني وجود دارد. بسياري از قوانين دائمي در قالب تبصره‌ها مطرح مي‌شود؛ در حالي كه در قالب بودجه نمي‌توان قانون‌گذاري كرد. آن‌قدر تبصره‌هاي پيچيده وجود دارد كه مفهوم بودجه از بين رفته است. برخي مواقع بستن معاهده‌نامه 9 ماه طول مي‌كشد. حيطه‌ اين مسووليت‌ها معلوم نيست. ممكن است 20 ارگان بودجه‌ فرهنگي داشته باشند و با اين‌كه مسووليت فرهنگ كشور در دست وزارت فرهنگ و ارشاد است، هيچ‌كدام از آن‌ها پاسخگو نيستند.

دکتر احمدي‌نژاد با بيان اين‌كه " بر اساس قانون، رييس‌جمهور مي‌تواند در قانون بودجه اعمال نظر كند" تصريح كرد: ما چند معاون گذاشتيم كه نهادهايي در اختيار دارند و به آن‌ها اجازه داده‌ايم تا در بودجه دخالت كنند. رییس جمهور خاطرنشان كرد: تلاش ما بر اجراي صحيح قانون است و مي‌خواهيم اين نهادها را به سمت قانوني شدن ببريم. نهادها بايد پول خود را از وزراي مربوطه بگيرند ولي متاسفانه تاكنون پول مي‌گرفتند ولي پاسخگو نبودند. ما اين 600 دستگاه را جمع كرديم و به 68 دستگاه كاهش داديم كه احتمالا آن را به60 دستگاه تبديل كنيم.

دکتر احمدی نژاد افزود: در اين حالت تنها 60 مسوول وجود دارد كه مي‌توان به راحتي از آن‌ها پاسخگويي را درخواست كرد. اين تحول بزرگي در قانون بودجه است؛ چون وجود تبصره‌ها خلاف روح قانون‌نويسي و برنامه‌نويسي است.رییس جمهور خاطرنشان كرد: بايد به گونه‌اي بودجه نوشت كه هر ايراني وقتي لايحه‌ بودجه را مي‌خواند به راحتي متوجه شود كه دولت مي‌خواهد چه كاري انجام دهد. مردم بايد حق خود را بشناسند. اين بودجه آن‌قدر تودرتوست كه حتي نخبگان نمي‌توانند آشنايي كامل درخصوص آن پيدا كنند و وزرا هم نمي‌توانند بر روي آن مسلط باشند. به طور مثال ما بودجه‌هاي پژوهشي را جمع كرده‌ايم. بخشي از آن دست معاونت علمي است و بخشي هم در اختيار وزراست كه هركسي بخواهد از اين بودجه استفاده كند مي‌تواند قرارداد ببندد.

دکتر احمدی نژاد با تاكيد بر اين‌كه " اميدواريم مجلس نيز در اين خصوص با ما همراهي كند" گفت: نبايد در اين خصوص شلوغ كنند. بايد ما به اين سمت برويم كه دستگاه‌ها درخصوص بودجه پاسخگو باشند، ولي پاسخگويي در اين خصوص ضروري و لازم است؛ چون دولت وقتي به حوزه‌اي پول مي‌دهد بايد بداند اين مقدار در كجا هزينه مي‌شود. رييس‌جمهور با بيان اين‌كه " اين اقدامات دولت جهت شفاف‌سازي صورت مي‌گيرد"‌ خاطرنشان كرد: اين اتفاق بزرگي است كه رخ مي‌دهد و ما معتقديم با اين‌گونه اقدامات كار مجلس هم راحت‌تر خواهد شد.

البته موضوع ضرورت   اصلاح نظام بودجه‌نويسي امری نیست که صرفا در دولت نهم طرح شده باشد. و ضرورتی است که دولت های پیشین نیز از آن اطلاع داشتند.اما به دلیل هژمونی سازمان مدیریت و برنامه ریزی جرئت دست زدن  و تغییر ساختار نظام بودجه نویسی و حتی افراد در گیر در این امر حیاتی را نداشتند و همانگونه که در این  یادداشت  حاشیه ای در اولین  ماههای استقرار دولت نهم نوشته بودم،تصور تغییر وضعیت بودجه نویسی و بودجه نویسان هم خیلی بعید به نظر  می رسید.

مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در سال های گذشته و قبل از استقرار دولت نهم تحقیقات دامنه داری را در زمینه بودجه وبودجه نویسی در ایران سامان داه بود مدير وقت  دفتر مطالعات برنامه و بودجه مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي در مورد  اصلاح نظام بودجه‌نويسي  گفتگویی با روزنامه سرمایه انجام داده که در آن نتایج پژوهش ها در این زمینه را اعلام نموده است. این مطالعات در مورد نظام بودجه ريزي ايران نشان داده است كه مشكلات دهگانه ذيل در آن وجود دارد:

  1. در حال حاضر، فرآيند تهيه، تصويب و اجراي بودجه فاقد جامعيت اطلاعاتي و شفافيت تصميم‌هاي اجرايي است.
  2. مراحل مختلف بودجه‌ريزي از جمله تبصره‌نويسي، تحصيل درآمدها، ايجاد تعهدات مالي و ... داراي كاستي‌هاي قانوني از نظر شكلي و ماهوي است.
  3. طبقه‌بندي هزينه‌ها، موافقت‌نامه‌ها، تخصيص اعتبارات و مديريت‌هاي اجرايي بر مبناي اصول تعريف‌شده‌اي استوار نيست.
  4. از مسووليت‌هاي درون مديريت و در بين قواي سه‌گانه، مرزبندي‌هاي قطعي و تعريف‌شده‌اي وجود ندارد.
  5. تعاريف قانوني بودجه پاسخگوي نيازهاي اجرايي و مديريتي نيست و در آن ملاحظات كاركردي و فني مورد توجه قرار نمي‌گيرد.
  6. اهميت استفاده از الگوهاي اقتصادسنجي كوتاه مدت ناشناخته مانده و پيش‌بيني آثار اجرايي بودجه به متغيرهاي اقتصادي به طور جدي معمول نيست.
  7. در بودجه‌ريزي كنوني به الگوهاي رفتاري دولت و تاثير آن در تخصيص منابع به مصارف وقعي گذارده نمي‌شود. از آن‌جا كه ساختار اداري دولت بر پايهء استقرار نظام سازماني و استمرار وضع موجود است، آثار عملكردهاي منفي تشكيلات و نارسايي‌هاي روش‌ها و مديريت نيروي انساني بر بودجه اجتناب‌ناپذير است.
  8. نظام نظارتي براي پاسخگويي به مسووليت‌هاي محاسباتي مديران، نظارت در مراحل قبل، حين و پس از اجرا و نيز سازمان‌دهي نظارت بر عمليات اجرايي برنامه‌هاي توسعه فاقد كارآيي است.
  9. بودجهء سالانه به عنوان پاره‌اي از برنامه‌هاي توسعهء ميان‌مدت، بايد در مطابقت‌هاي عملياتي، اعتباري و زماني، با پيش‌بيني‌هاي برنامهء توسعه، تنظيم و اجرا شود. بنابراين انتظار مي‌رود كه سازمان‌دهي براي اجراي اين ماموريت و هدايت جريان‌هاي بودجه‌اي به سوي تحقق اهداف برنامه‌هاي توسعه از طريق ايجاد هماهنگي‌هاي ساختاري در تابعيت بودجه از برنامهء توسعه، صورت پذيرد. اين در حالي است كه تعارض‌ها يا ناسازگاري سياست‌هاي بودجه اي با هدف‌گذاري مصوب برنامه‌هاي ميان‌مدت، به تغيير هدف‌ها و صورت‌بندي‌هاي برنامه‌هاي توسعه منجر شده است نه به تغييرات بودجه!
  10. بسياري از تصميم‌ها و اقدام‌هاي اجرايي مستلزم تعهد بخشي از منابع سال‌هاي آتي كشور است، اما به دليل روش ثبت و نگهداري حساب‌ها در نظام مالي كشور، ميزان تعهدات و به تبع آن، ميزان منابع آزاد و قابل دسترس در كشور، در هر دورهء زماني مشخص نيست.

متن کامل این گفتگو را  در اينجا بخوانيد.

 

نويسنده : محمد حسن محقق معين پنجشنبه 3 آبان 1386
تعداد نظرات تا اين لحظه :  2116 اعلام نظر