بار پر وردگارا!! اهدنا الصراط المستقيم
شمع

 

 

 

بسم الله الرحمن الرحيم

راه و بیراهه های نظارت

محمد حسن محقق معین

 

مرداد ماه 1386

طرح مسئله

 در یادداشت قبلی تحت عنوان : بنگا ههاي زود بازده اقتصادي ! آموزش و ارزشيابي يا بازرسي و مچ گيري  با استناد به منابع رسمی  کل  مبالغ پرداختی  به طرح بنگاه ههای زود بازده در سال های 84 و 85   در کل نظام بانکی کشور حداکثر بالغ بر 10 هزار میلیارد تومان  اعلام گردید.درحالی که در پایان  سال 1385 فقط در ده بانک بیش از 11هزارمیلیارد تومان  مطالبات  معوقه از وام های پرداخت شده به مشتریانی که در هر مورد  بالای  یک میلیارد تومان  وام گرفته اند؛وجود داشته است.این مسئله نشان می دهد که قبل از شروع به  اعطای وام به بنگاه های زود بازده  و نیز  نرسیدن سر رسید و موعد  بازپرداخت این وام ها، بانک های کشور  و بانک مرکزی چنین عملکردی داشته اند!!  لذا این گزارشات  نبایستی همه نگاهها را به سمت بنگاههای زود بازده و کارآفرین معطوف کند!! اما با اضافه شدن مقوله جدید و پر حجم  بنگاههای زود بازده در نظام بانکی کشور  می توان شرایط سال های بعد را تصور کرد.

گزارش دیگری در مورد  مطالبات معوق بانک‌ها  باز هم به نقل از سازمان بازرسی کل کشور حاکی از آن است که  مطالبات معوق بانک‌ها و مؤسسات اعتباری کشور در پایان اسفندماه سال 1385 با 56 درصد رشد نسبت به سال 1384 به 108 هزار میلیارد ریال رسید که معادل 2/9 درصد کل تسهیلات اعطایی بانک‌هاست.البته رقم 10.8  هزار میلیارد  تومان کمتر از مبلغ 11.2 هزار میلیارد تومان است.در حالیکه قاعدتا رقم دوم باید بخشی از رقم اول باشد! اما هر دو رقم به نقل از اسناد سازمان بازرسی کل کشور است.

 در این یادداشت  با اصل اتخاذ سیاست های اجتماعی، اقتصادی ، پولی و مالی  دولت در این زمینه و درستی و یا نادرستی این خط مشی ها کاری نداریم. اصولا مسئله ای که در بالا در خصوص وضعیت نظام بانکی کشور طرح شده یک مصداق از صدها مصداقی است که وجود دارد. مسئله این یادداشت بررسی چند و چون نظارت و تشخیص راه درست از بیراهه هاست؛ و نه بررسی مصداق فوق.

بسط مسئله

در این یادداشت  با استفاده از روش فرا تحلیل  به بررسی نحوه نظارت از طریق  تحلیل محتوی یک گزارش رسمی، سه مقاله ی ارائه شده در یک همایش علمی و سه سخنرانی رئیس سازمان بازرسی کل کشور در دو ماه اخیر  که همگی در سایت رسمی سازمان بازرسی کل کشور  منتشر شده،  می پردازیم.

 گزارش منتشر شده در سایت سازمان بازرسی  در مورد عملکرد 10 بانک  ،چکیده گزارش اصلی است.البته جا داشت که این گزارش به صورت کامل هم منتشر شود.چرا که اطلاعات  مندرج در چکیده گزارش برای درک شفافِ  آنچه اتفاق افتاده کافی نیست.ضمن اینکه ظاهرا برخی روزنامه ها به گزارشات دیگر و نسبتا کامل تری دسترسی داشته اند؛ که در طرح مسئله به آن اشاره شد.اطلاع رسانی ناقص نخستین ایرادی است که در این مورد به سازمان بازرسی وارد است. این ایراد در تحقیقاتی که در ادامه به آن اشاره می کنیم ؛نیز مورد اشاره قرار گرفته است.اطلاع رسانی ناقص صحت گزارشات سازمان بازرسی را زیر سئوال می برد.البته انصاف حکم می کند که اضافه کنیم: کاچی بهتر از هیچی!

در  گزارش منتشر شده ضمن اشاره به بخشی از مطالبات معوقه 10 بانک طی سال های 1383 تا 1385 ،جمع  این بدهی  ها در پایان سال 1385  حدود 11 هزار میلیارد تومان اعلام شده است.کارشناسان سازمان بازرسی کل کشور در این گزارش به آسیب شناسی اعطای تسهیلات بانکی پرداخته و پیشنهاداتی را هم برای خلاصی از این آسیب ها ارائه نموده اند.در ادامه مبحث آسیب ها و پیشنهادات این  گزارش را عینا می آوریم.-البته برای شفاف سازی برخی از جملات را برجسته کرده ایم- پس از این نقل به نقد کوتاه گزارش پرداخته و بسط مسئله مطرح شده را پی می گیریم.

آسيب‌شناسي اعطاي تسهيلات بانکي

گزارش سازمان بازرسي کل کشور همچنين حاکي است: برخي از عملکردها در سيستم بانکي موجب عدم تحقق اهداف ارائه تسهيلات، ايجاد افزايش بيش از حد متعارف حجم مطالبات معوق و سررسيد گذشته اکثر بانک‌ها، بروز مشکلات در وصول مطالبات، تضييع حقوق بانک‌ها، استفاده غيراصولي از منابع بانک‌ها توسط اشخاص ذي‌نفوذ و ممانعت از ورود اين منابع به عرصه‌هاي سالم اقتصادي مي‌شود. از جمله:

الف ـ بي‌دقتي در بررسي اوليه طرح‌ها قبل از اعطاي تسهيلات (محاسبه دقيق حجم سرمايه‌گذاري تا مرحله بهره‌برداري و تأمين منابع آن)، ضعف يا فقدان نظارت مؤثر بر اجراي صحيح طرح‌ها و مصرف تسهيلات مربوط، تطويل در راه‌اندازي طرح‌ها.

ب ـ عدم رعايت مقررات در تنظيم قراردادها از جمله: بي‌توجهي در اخذ تضمين کافي و وثائق اطمينان‌آور و معتبر در قبال ارائه تسهيلات (پذيرش چک توسط برخي بانک‌ها به عنوان وثيقه که پشتوانه محکمي براي استيفاي حقوق بانک نمي‌باشد)، عدم احراز اهليت فني و اعتباري و توان مالي مشتري در اجراي به موقع تعهدات و بازپرداخت بدهي‌ها و يا ضامنين آنان و همچنين پرداخت تسهيلات به مشتريان بد سابقه بانک‌ها.

ج ـ عدم تمرکز اطلاعات متقاضيان و گيرندگان تسهيلات در سيستم رايانه‌اي برخي بانک‌ها، فقدان بانک اطلاعات به‌روز و کامل در بانک‌ها و بانک مرکزي، عدم مؤاخذه جدي رؤساي شعب و مسئولان ذيربط، سهل‌انگاري در اعمال نظارت مؤثر و کافي از سوي ادارات نظارت بانک‌ها و بانک مرکزي بر روند اعطاء و مصرف صحيح تسهيلات، موجب مي‌شود تا به علت عدم شفافيت و به‌روز نبودن سيستم اطلاع‌رساني از وضعيت تعهدات متقاضيان و مشتريان بد حساب بانک‌ها، برخي اشخاص حقيقي و حقوقي علي‌رغم دارا بودن بدهي در يک يا چند شعبه، از تسهيلات کلان ساير شعب همان بانک‌ها، برخي اشخاص حقيقي و حقوقي علي‌رغم دارا بودن بدهي در يک يا چند شعبه، از تسهيلات کلان ساير شعب همان بانک يا بانک‌هاي ديگر استفاده نمايند.

د ـ نبود جديت لازم در پيگيري وصول و تسويه مطالبات.

اعطاي تسهيلات غيرقانوني

گزارش سازمان بازرسي کل کشور از مطالبات سررسيد گذشته و معوق بانک‌ها همچنين حاکي است که برخي بانک‌ها بدهي معوق و سررسيد شده مشتريان خود را با اعطاي تسهيلات جديد تسويه مي‌کنند.

اين اقدام نه تنها به علت عدم تطبيق با هيچ يک از عقود، مغاير با عمليات بانکي بدون ربا مي‌باشد، بلکه از آنجا که اين رويه صرفاً جهت تسويه بدهي‌هاي مشتري است نه در راستاي اهداف تعيين شده اعطاي تسهيلات، علاوه بر افزايش کاذب آمار تسهيلات اعطائي شعب که براي آنها امتياز نيز محسوب مي‌‌گردد، موجب مکتوم ماندن چگونگي عملکرد و ميزان دقت بانک در ارتباط با تسهيلات پرداختي و سهل‌انگاري در وصول به موقع مطالبات مي‌شود و در نهايت موجب سرپوش گذاردن بر ميزان واقعي مطالبات بانک مي‌گردد.

پيشنهادهاي اصلاحي سازمان بازرسي کل کشور

به روال ساير گزارش‌هاي سازمان بازرسي کل کشور، در پايان گزارش مربوط به مطالبات سررسيد گذشته و معوق بانک‌‌ها نيز پيشنهادهاي اصلاحي اين سازمان ذکر شده است از جمله:

  1. تشکيل بانک اطلاعات به‌روز و شبکه‌اي از وضعيت تعهدات متقاضيان و گيرندگان تسهيلات در کليه بانک‌ها و تهيه ليست سياه (اشخاص حقيقي و حقوقي بد حساب) و الزام به ارسال مستمر اطلاعات فوق به بانک مرکزي به منظور ايجاد بانک اطلاعات متمرکز و قابل دسترس براي کليه شعب پرداخت کننده تسهيلات جهت شناسايي مشتريان بدحساب و نيز دادن امتياز منفي به رؤساي شعب و ساير مسئولين ذيربط و برخورد اداري با متخلفين، گامي مؤثر در ساماندهي اعطاي تسهيلات و نيز جلوگيري از افزايش بي‌رويه مطالبات بانک‌ها خواهد بود.
  2. افزايش نظارت کلان بانک مرکزي نسبت به روند اعطاي تسهيلات و نحوه مصرف تسهيلات به منظور طبقه‌بندي بانک‌ها از نظر رعايت مقررات مربوط و نيز تقويت نظارت مؤثر و کافي از سوي بانک‌ها پيرامون نحوه اعطاي تسهيلات شعب و طبقه‌بندي آنها از نظر ميزان التزام آنان به رعايت مقررات مربوط به تسهيلات اعطايي (پيگيري وصول مطالبات- تناسب منطقي بين مطالبات و تسهيلات اعطايي- نظارت بر مصرف صحيح تسهيلات- احراز اهليت فني و اعتباري متقاضي- اخذ وثايق کافي و مطمئن- رعايت نرخ سود منصوب)
  3. ممنوعيت اعطاي تسهيلات جديد براي تسويه بدهي‌هاي معوق مشتريان، به منظور شفاف‌سازي ماهيت حقيقي تسهيلات پرداختي و ميزان واقعي مطالبات معوق بانک‌ها.
  4. الزام شرکت‌ها و مؤسسات دولتي نسبت به پرداخت به موقع اقساط و تسويه مطالبات بانک‌ها.

در نقد این  گزارش صرفا  به ارائه  دو  نکته بسنده می کنم.نخست اینکه در بند ج آسیب ها عدم شفافيت و به‌روز نبودن سيستم اطلاع‌رساني به عنوان یک واقعیت و علت، پذیرفته شده و تبعات نسبتا معقولی!! در گزارش به آن نسبت داده شده است! انگار که این بخش گزارش را مجریان متخلف بانک ها و بانک مرکزی  به بازرسان گزارش نویس، دیکته کرده اند!!  و این یک ایراد گزارش است.البته عدم شفافیت وجود دارد که ایراد بزرگی بوده  و بر کل فرایند های اداری و غیر اداری کشور و ملت ایران از جمله سازمان بازرسی کل کشور وارد است؛  اما به روز نبودن سیستم اطلاع رسانی بهانه است.چرا به روز نیست.پس  ادارات سرپرستی بانک ها که هریک تعدادی شعبه را زیر نظر دارند؛ ستاد مرکزی هر بانک و بالاخره بانک مرکزی چه کاره است؟  مسلما در این زمینه قوانین و مقررات روشنی وجود دارد که   این واقعیات بیانگر عدم اعمال مقررات و یا زیر پا گذاشتن آن در این سلسله مراتب  اجرایی و نظارتی است. بنابر این پیشنهاد اول مطرح شده در گزارش نیز مشکلی را حل نمی کند ؛چرا که مقررات ، و امکانات و تجهیزات ارتباطی در این زمینه وجود دارد؛ اما عدم اعمال قانون و عدم  استفاده مناسب ،به جا و به موقع از تجهیزات ارتباطی و  فقدان نظارت کافی که در گزارش هم مطرح شده از دلائل بروز چنین فساد هایی است و پیشنهاد  مطرح شده در گزارش ،توضیح واضحات است.

اما نکته دوم که نسبتا  طنز آلود هم هست؛ تنبیهی است که در  پیشنهاد اول به چشم می خورد و آن پیشنهاد دادن امتیاز منفی به متخلفان است. خوب بود تنبیهه دیگری هم برای متخلفین بانکی در نظر گرفته می شد  و آن این که در صورت تکرار  چنین تخلفاتی ،دفعه بعد علاوه بر دادن امتیاز منفی  آنها را  مجبور می کنند  یک لنگه پا جلوی پیشخوان بانک ها در مقابل مشتریان بائیستند تا دیگران هم درس عبرت بگیرند! موضوع طبقه بندی شعب بانکی از نظر میزان  التزام به رعایت مقررات، مذکور در پیشنهاد دوم نیز همانقدر جدی است که یک لنکه پا ایستادن که من پیشنهاد کردم.پیشنهاد سوم و چهارم نیز زیره به کرمان بردن است؛ و وزن بیشتری به گزارش سازمان بازرسی کل کشور که ظاهرا حاصل استقرار  بازرسان  این سازمان در بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از تاریخ  24 تیر 1386  تا تاریخ  8 مرداد 1386 است؛نمی دهد.

با توجه به ضعف هایی که در  گزارش اخیر دیده شد؛خوب است نگاهی به برخی مطالعات انجام شده پیرامون دستگاههای نظارتی کشور از جمله سازمان بازرسی کل کشور بیندازیم تا امکان شناسایی ریشه های این ضعف ها و ارائه پیشنهادات برای برطرف نمودن آنها فراهم گردد. برخی مطالعات نشان داده است که ناظران و دستگاههاى نظارتى به محض‏انتخاب موضوع يا محيط براى اعمال نظارت، و شروع فعاليت نظارتى با مقاومت وعدم پذيرش روبرو مى‏شوند.  سازمان های مورد نظارت  تلاش در خروج از حيطه نظارتى  دارند. و  نظارت موجب تقابل و ایجاد  فاصله‏ بين ناظران و مجريان شده است. همین مطالعات بیانگر موارد ذیل است:

1.  تدوين و تصويب قوانین نظارتی  بدون ملاحظات كارشناسى و فنى و اصلاحات مكرر بنا به نيازها ی مقطعى و تشخيص‏هاى سليقه‏اى

2.  مصونيت از نظارت از طریق تصويب قوانين خاص و طرح مطالب نابجا به منظورتخطئه كردن نظارت از سوى بعضى از صاحب منصبان

  1. عدم تصویب قانون نظارت همگانی به رغم تصريح در قانون اساسى مبنى بر تعيين‏شرايط، حدود و كيفيت اجراى اين نظارت در قانون عادى حفظ حقوق شهروندان و در نتيجه جلب اعتماد عمومى در همكارى باسازمانهاى نظارتى نياز به ارتباط تعريف شده‏اى دارد كه بايد در سياستگزارى‏هاى‏كلان و راهبردهاى مشخص زمينه ارتباط و تعامل آنان فراهم گردد، زيرا نقش مردم‏و مشاركت آنان در حل مشكلات كشور نقشى تعيين كننده است و در همه مقاطع، آنجا كه حضور و حمايت‏هاى مردم وجود داشته است شاهدموفقيت‏هاى بزرگ‏بوده‏ايم. در امر نظارت نيز نيازمند همراهى و همكارى مردم هستيم.

4.     بودجه و اعتبارات ناكافى و صرف  وقت و انرژى مديران سازمانهاى نظارتى برای تامین منابع مالی

5.     فقدان معيار و ضابطه(استاندارد) برای نظارت

6.     عدم بكارگيرى و اعزام ناظران واجد شرايط به سازمان های مورد نظارت

7.     كمبود اطلاعات و دسترسى‏نداشتن به اطلاعات دقيق و به موقع

8.     انجام نظارتهاى بى هدف و برنامه بدون توجه به‏اولويت ها و موارد مهم

9.  اصرار بر اتخاذ روش ها و شيوه هاى سنتى و انجام نظارتهاى فيزيكى ،حضوری ، بعد از اجرا و کم توجهی به نظارتهاى پيش گيرانه و آينده‏نگر

10. نا هماهنگی در سیاستگزاری ها و برنامه های عملیاتی سازمان های نظارتی

11. بی توجهی  و یا توجه نامتناسب به نتایج  اقدامات نظارتی

12.  لطمه به روح آزادى و استقلالِ ‏افراد  و سازمان ها و سلب خلاقيت و نوآورى  از طریق نظارت بيش از حد

13. وجود بوروكراسى ادارى و پيچ وخم‏هاى فراوان و تشريفات غير ضرور و ساختار غلط و غير صحيح ادارى

14. کم توجهی سازمان های نظارتی به اطلاع رسانی و ايجاد ارتباطات متقابل، فعال و سازنده با مردم ودستگاههاى ادارى

همین مطالعات پیشنهاد کرده اند که: نظارتهاى مستقيم  از نوع غير حضورى، مكاتبه‏اى، رايانه‏اى و همچنين نظارتهاى غير مستقيم كه توسط افرادى خارج از سازمانهاى نظارتى به وسيله كاركنان و مسؤولان دستگاهها صورت مى‏گيرد و با اعطاى نمايندگى يا گزارش گيرى و فرمهاى خود اظهارى‏بصورت نوبه‏اى و مستمر از دستگاهها امكان پذير مى‏باشد؛ روشهايى است كه كمترسازمانهاى نظارتى اتخاذ نموده‏اند. انجام نظارتها و بازرسى هاى مشترك تلفيقى بااستفاده از ظرفيت هاى موجود دستگاههاى ادارى و سازمانهاى نظارتى تعامل وهمكارى را گسترش و اعتماد متقابل را افزايش خواهد داد. در حال حاضر كه‏شبكه‏هاى رايانه‏اى IT و ICTو اتوماسيون در دستگاههاى ادارى در حال شكل گيرى واجرا مى‏باشد مى توان با ورود به محيط اطلاعات و داده‏ها، از چگونگى فعاليت‏دستگاههاى ادارى آگاه گرديد.

یکی از مطالعات انجام شده  توسط مقامات سازمان بازرسی کل کشور  تحت عنوان سهم نظارت در بودجه عمومى نشان می دهد که  اعتبار برنامه های نظارتی سه دستگاه اصلی نظارتِ برون دستگاهی (سازمان بازرسى كل كشور  و ديوان محاسبات کشور  و  سازمان مديريت و برنامه‏ريزى ) در برنامه سوم توسعه  بین سال های 1380 لغایت 1382 روندی شدیدا نزولی داشته و از شش صدم درصد بودجه کل کشور در سال 1380 به سه صدم درصد در سال 1382 کاهش یافته است.این بدان معنی است که منابع مالی برای انجام نظارت بی ثبات و نسبتا کم و نامناسب بوده است. بدیهی است مجلس شورای اسلامی که یکی از دغدغه های اصلی اش نظارت است؛ تلاش در شکل گیری این وضعیت ننموده باشد؛ به نظر می رسد قوه مجریه از طریق سازمان مدیریت و برنامه ریزی  بیشترین  مسئولیت  در بروز این وضعیت را دارا باشد.

 کمترین اثر عدم پیش بینی منابع مالی مناسب برای امر نظارت، شکل گیری سازمان های ضعیف نظارتی است. کما اینکه در مطالعه ای که در چند پاراگرف قبل معرفی شد؛صریحا به این نکته اشاره شده و آمده است: ناظران كه وظيفه مهم تطبيق، ارزيابى و تشخيص را بعهده‏دارند بايد از صلاحيت هاى لازم برخوردار باشند. انتخاب ناظران امين، صادق و وفادار كه تخصص لازم و تجربه كافى راداشته باشد و با علاقه و انگيزه وظايف خود را انجام دهند؛ امری حیاتی است. اعزام‏ناظران فاقد شرايط لازم، عمومى و تخصصى اساس و صحت فعاليت نظارتى وتشخيص را مورد سئوال قرار خواهد داد، لذا همانگونه كه تعيين معيار و ضابطه(استاندارد)بعنوان ابزار كار و تشخيص ضرورى مى باشد انتخاب ناظر واجدشرايط ضرورى‏تر بنظر مى رسد، ناظرانى كه بايد نقش ديده را ايفاء نمايند. بايد درست ببينند و منعكس نمايند. در غير اينصورت تصميم گيرنده‏ها را گمراه، وتصميمات نابجا اتخاذ خواهد شد. كمتر يا بيشتر از واقع ديدن، عدم انعكاس به‏موقع، اعلام به غير از مرجع تصميم گيرنده، نگرانى هايى است كه وجود دارد. اگرناظر در مقام تصميم گيرى قرار گيرد و بنا به تشخيص، اغماض يا بنا به سليقه و نظر شخصى، اقدام نمايد نگران كننده تر خواهد شد.  لذا محدوديت در جذب و بكارگيرى نيروى انسانى مورد نياز و واجد شرايط  كه از ثبات شغلى و درآمد مكفى برخوردار باشد و نیز  دشوارى اخذ مجوز- دادن مجوز از اختیارات سازمان مدیریت و برنامه ریزی است-  و مقاومت‏هايى  که در این زمینه وجود دارد ؛ باتوجه به كمبود بودجه ، سازمانهاى نظارتى را به سمت‏وسوى استفاده از نيروهاى موقت و كم‏توقع سوق داده است.

نویسنده مقاله سهم نظارت در بودجه عمومی در پایان مقاله اش  چهار گزاره به عنوان جمع بندی و 5 پرسش برای تفکر و پاسخگویی مطرح نموده است.

پیمایشی تحت عنوان :آسيب‏شناسى ساختارهاى نظارتى در ايران و ارايه چهارچوبى براى نظارت كارآمد صورت گرفته و نتایج آن در یک مقاله تحت همین عنوان به  سومين همايش نظارت کارآمد که در  تیرماه 83 برگزار شده ارائه شده است.در این مطالعه ضمن مرور نتایج سه  مطالعه قبلی و نیز اسناد و منابع مرتبط ،ابزاری با 35 گویه برای سنجش وضعیت نظارت در ابران ساخته شده است.این ابزار در جامعه ای   در حد 100 نفر از دست اندرکاران نظارت در ایران اجرا شده و در حد 85 درصداز جامعه مورد بررسی به گویه ها جواب داده اند.البته توضیحات ارائه شده در مقاله شواهد کافی برای احراز اعتبار تجربی ادعا ها را به اندازه کافی فراهم نکرده است.با این حال نتیجه گیری ها و پیشنهادات نسبتا معقول به نظر می رسد.

بالای نود درصد از پاسخگویان این تحفیق معتقد بوده اند که نظارت اداری بر مبنای معیارهای علمی صورت نمی گیرد(گویه 1)؛بین ساختارهای نظارتی هماهنگی مناسبی وجود ندارد(گویه 15)؛مردم از نتایج گزارش های بازرسی دستگاههای نظارتی مطلع نمی شوند(گویه 21)؛نظام های نظارتی روند گرا نیستند(گویه 27)؛و بالاخره به نتایج گزارشات سازمان های نظارتی توجه کافی نمی شود(گویه 31).

اصغر شریفی نویسنده این  مقاله بر اساس مبانی نظری نظارت به سه نوع نظارت قبل از اجرا، نظارت حين اجرا و نظارت بعد از اجرا اشاره کرده و افزوده است که  در ساختارهاى نظارتى کشور، هر سه نوع نظارت پيش‏بينى شده است ولى عملا آنچه انجام مى‏گيرد، نظارت پس از اجراست. اين امر باعث مى‏شود كنترلهاى لازم در مرحله هدف‏گذارى و تعيين سياست‏ها لحاظ نشده و هزينه‏هاى ادارى و مالى بالا رود. ضمن اينكه كنترل در حين برنامه‏ها كه به عنوان گامهاى اصلاحى محسوب مى‏شوند، معمولا در نظام ادارى كمتر ديده مى‏شود و عمدتا به حاصل كار و نتيجه اجراى تصميمات و مصوبات بسنده مى‏شود. به به عبارت دیگر كنترل در نظام ادارى روندگرا نيست بلكه نتيجه گراست. آن هم به دليل عدم وجود معيارهاى روشن و عينى معمولا به درستى انجام نمى‏گيرد.

نویسنده در انتهای  مقاله  خود چهارچوبی برای برقراری نظام  نظارت کارآمد در کشور در 7 زمینه معرفی کرده است.

در ادامه بسطِ مسئله مطرح شده در آغاز مقاله،  پس از تحلیل محتوای  گزارش   سازمان بازرسی کل کشور که حاصل استفرار بازرسان این سازمان از 24 تیر لغایت 8 مرداد  1386 در بانک مرکزی  و نیز بررسی سه مقاله ارائه شده   در سومين همايش نظارت کارآمد که در  تیرماه 83 برگزار شده بود؛ به تحلیل محتوای سخنان رئیس سازمان بازرسی کل کشور که در اواخر خرداد 1386 در یک  مصاحبه مطبوعاتی بیان نموده،و نیز سخنانی که در مراسم افتتاح یک  واحد استانی سازمان بازرسی در اواسط تیر ماه 1386 در جلسه شورای اداری استان سمنان ایراد شده و نیز سخنانی که در جمع روسای سازمان های آموزش و پرورش کشور در اواخر تیر ماه 1386 در اردوگاه شهید باهنر در تهران مطرح کرده، می پردازیم.

 

با توجه به نفع معرفتی این یادداشت، نکات منتخب از سخنان منتشر شده حجت الاسلام و المسلمين نيازي  رئیس سازمان بازرسی کل کشور در مورد  اهمیت ، چگونگی و موضوع فعالیت های نظارتی این سازمان در 15 مورد  به شرح ذیل قابل تامل است:

1.       در سازمان هيات‌هاي ويژه‌اي تشكيل شده تا فعاليت‌ها و اقدامات بازرسان سازمان را كنترل كنند.

2.       ما به دنبال نظارت ديجيتال هستیم. بخش فناوري اطلاعات در سازمان تشكيل شده است.

3.       سيستم جامع اداري مالي و سيستم جامع نظارت و بازرسي در سازمان تشكيل شده و ان‌شاءالله آن را امسال راه‌اندازي مي‌كنيم.

4.       مديران، كارشناسان و بازرسان شديدا نياز به آموزش دارند. زيرا اين سازمان فوق تخصصي و فوق حرفه‌اي است. در سال 85، 138 دوره‌ي آموزشي در سازمان اجرا شد كه اين ميزان در مقابل سال قبل 25/0 درصد افزايش داشت.  

5.       در سال گذشته عذر 94 نفر از نيروهاي سازمان خواسته شد.

6.       در سال 85، 246 نفر كارشناس جذب سازمان بازرسي شدند .از 246 نفر هشت نفر داراي مدرك دكترا، 53 نفر مدرك كارشناسي ارشد، 136 نفر با درجه‌ي كارشناسي و سه نفر حوزوي هستند.

7.       توانمندي و اقتدار حكومت‌ها در گرو تقويت نظارت و كنترل است. هر كجاي دنيا حكومت مقتدري يافت شود ناشي از توجه ويژه به كنترل و نظارت است و بدون نظارت و كنترل، فساد ايجاد و گسترش مي‌يابد و باعث تزلزل دولت‌ها مي‌شود.

8.       نظارت مردمي گسترده‌ترين شبكه نظارتي است. مديران و مسئولان بايد با جلب اعتماد عمومي از اين شبكه نظارتي كه مهم‌ترين، بهترين و گسترده‌ترين شبكه نظارتي است، استفاده كنند. نظارت مردم و گزارش آنان در مورد تخلفات دستگاه‌ها نشانه اعتماد آنان به دستگاه‌ها است. مديران و مسئولان بايد با بررسي دقيق، همه‌جانبه، فوري و پاسخ‌گويي به مردم، ضمن رفع مشكلات آنان اعتماد مردمي را افزايش دهند.

9.       هدف از افتتاح اداره كل بازرسي در استانها را دسترسي آسان مردم نقاط مختلف كشور به مراكز نظارتي و بازرسي است. تا پايان سال جاري در تمامي استانهاي كشور ادارات كل بازرسي مستقلا افتتاح خواهد شد.

10.   سازمان بازرسي كل كشور بر اساس اصل 174 قانون اساسي وظيفه دارد، در اجراي صحیح قوانين بر دستگاه‌هاي اداري و اجرايي نظارت كند. بناي اين سازمان بر آن است كه با مراقبت از زاويه پيدا نكردن حركت دستگاه‌هاي اجرايي كشور و تعامل هر چه بيشتر با اين دستگاه‌ها به مديريت كشور از جمله در حوزه آموزش و پرورش و كاهش آسيب اين دستگاه كمك كند.

11.   رويكرد اصلي سازمان بازرسي كل كشور پيشگيري و اصلاح‌گري است.سال گذشته(1385) از سوي اين سازمان بيش از 10 هزار پيشنهاد به دستگاه‌هاي اداري ارائه شد كه 70 درصد آن در اصلاح‌گري متمركز بود. مساله معاونت امور تربيتي كه با ضعف و قوت يا توقف و احيا تاكنون روبرو بوده است، مسأله بسيار مهمي است كه بايد به آن توجه شود، چرا كه مساله تربيت دانش‌آموزان بر حوزه آموزشي آن‌ها مقدم است. امور تربيتي بايد با برنامه‌ريزي نظام‌مند به جامعه معلمان تعميم داده شود.

12.    آموزش و پرورش با توجه به مشكلات فراوان موجود و صرف بودجه كلان چاره‌اي ندارد، جز اين كه با بهره‌گيري از ظرفيت موجود به طرف خصوصي‌سازي حركت كند. آموزش و پرورش كنوني كشور سنگين است و اين امر اهداف توسعه‌اي مرتبط با اين حوزه را تامين نمي‌كند .در حال حاضر جز سبك و كوچك كردن دستگاه آموزش و پرورش چاره‌اي نيست و در اين راستا مي‌توان براي مثال چاپ كتب آموزشي را به بخش خصوصي واگذار كرد.

13.   لزوم تثبيت مديريت در آموزش و پرورش و استفاده از تجارب گذشته از عمده چالش‌هاي ديگر كنوني آموزش و پرورش است. در حال حاضر بي‌ثباتي يا كم‌ثباتي مديريت در كشور نوعي آسيب است كه البته ايجاد تحول، نياز به ثبات مديريتي دارد و در اين راستا نبايد هميشه گرفتار آزمون و خطا باشيم و از تجارب گذشته استفاده نكنيم.

14.   بحث نظارت همگاني و سلامت اداري كشور را  باید به طور جدي مورد توجه قرار گیرد، چرا كه در اين بخش اقدام چنداني صورت نگرفته و آشنايي مردم با نظارت همگاني بايد بيش از پيش گسترش يابد.

15.   امروز آموزش و پرورش به طور جدي نياز به تحول دارد اما اين تحول تنها توسط كساني صورت مي‌گيرد كه تحولگرا باشند، انگيزه تحول داشته باشند و همچنين از توان ايجاد تحول نيز برخوردار باشند.

 

بحث و نتیجه گیری

کیفیت گزارش اخیر سازمان بازرسی کل کشور نشان می دهد که مسائل و مشکلاتی که در برخی مطالعات مورد تائید سازمان  به آنها اشاره شده هنوز در این سازمان ساری وجاری است. برحی از مواضع  و جهت گیری های اعلام شده رئیس این سازمان حاکی از آن است که سازمان مسائل و مشکلات یاد شده در مطالعات را پذیرفته و در جهت رفع آنها اقدام می نماید،ولی کماکان جستجوی راه درست نظارت از طریق گام سپاری در بی راهه ها در دستور کار است.درحالی که کمبود منابع مالی ، نیروی انسانی نامناسب،ناهماهنگی میان دستگاههای حداقل 16 گانه نظارتی رسمی و فقدان قانون، برنامه،ابزار و فرهنگ برای نظارت عمومی وجود دارد؛شعار دادن در باره استفاده مدیران از شبکه نظارتی مردمی،توسعه ساختمانی در تمام استان ها در طول یک سال، پیشنهاد خصوصی سازی آموزش و پرورش و ارائه مصداق، و تاکید بر نظارت های حضوری فیزیکی پس از اجرا ،گام سپاری در بیراهه های نظارت تلقی شده که منجر به اجرای اصل 174 قانون اساسی و مراقبت از زاويه پيدا نكردن حركت دستگاه‌هاي اجرايي كشور نخواهد شد.

ما در ایران از نظر توسعه سازمانی ، ساختمانی و تشکیلاتی برای  اعمالِ نظارت های حضوری ، فیزیکی،بیرونی و درونی ظاهرا  چیزی کم نداریم .تشکیلات اداری  رسمی نظارت بیرونی و درونی در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از:

1.     ديوان محاسبات کشور

2.     كميسيون اصل 88 و 90 قانون اساسى در مجلس شوراى اسلامى

3.     گروه‏هاى تحقيق و تفحص مجلس شورای اسلامی

4.     سازمان حسابرسى،

5.     سازمان تعزيرات حكومتى،

6.     ذيحساب‏هاى وزارت امور اقتصادى و دارايى،

7.     سازمان مدیریت و برنامه ریزی

8.  واحد های بازرسی،ارزشیابی،نظارت،حراست، حفاظت و رسیدگی به شکایات در دستگاههای اجرایی ، نظامی ، قضایی  و تقنینی کشور

9.      واحد های بازرسی،نظارت و پی گیری زیر نظر مستقیم ریاست جمهوری

10. وزارت اطلاعات

11. وزارت داد گستری(ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز)

12. ديوان عدالت ادارى

13. سازمان بازرسى كل كشور.

14. مجمع تشخیص مصلحت نظام

15. شورای عالی انقلاب فرهنگی

16. شورای نگهبان قانون اساسی

اما در عین حال نگاه کنید به رتبه فساد کشور جمهوری اسلامی ایران(دولت و ملت ایران) در میان سایر کشور های جهان.به نظر من باید در مورد پیدا کردن راه نظارت درست بیشتر فکر کرده واز قدرت تفکر مردم استفاده کنیم.به نظر می رسد راه درست نظارت از طریق تامل،تفکر، و تعهد در موارد ذیل قابلِ احصا و شناسایی باشد:

1.     بهبود وضعیت اقتصادی و سیاسی کشور

2.     قانونگذاری صحیح ، مناسب،اصولی،به موقع و ...

3.     تضمین حاکمیت بلا منازع قانون بر همه چیز و همه کس در سطح کشور

4.     آموزش،بهسازی و تعالی منابع انسانی

5.     اطلاع رسانی و شفافیت

6.     پاسخگویی دولت و ملت  و پایش ملی آن

7.     حاکمیت ِارزش ها و مکارم اخلاقی و تبلیغات صحیح  در سطح خواص و عوام

8.     ایجاد و  استقرار قرهنگ ،علم و هنر محاسبه ،مراقبه و ارزشیابی در سطح کشور (دولت و ملت ایران)

9.     استقرار نظام ملی امر به معروف و نهی از منکر ( نظارت همگانی)

من قصد و توان توضیح همه و حتی یک مورد از موارد اخیرالذکر را در حال حاضر و در این فضا ندارم.اصولا تبیین انفرادی چنین موضوعاتی،صحیح  نبوده و فاقد روائی و اعتبار  كافي است.لذا با توجه به علائق و اطلاعات خود  توضيحات مختصري در مورد بند هشتم ارائه كرده و يادداشت را به پايان مي برم.از سال 1380 تقريبا به طور كامل اوقات مفيد اداري و حتي شخصي خود را صرف مطالعه پيرامون ارزشيابي كرده ام.كساني كه مطالب شمع را دنبال كرده اند،يادداشت هاي زيادي از من را در خصوص ارزشيابي خوانده اند.در سال 1383 كتاب و موسسه اي را تحت عنوان ارزشيابي توانمندساز تاليف و تاسيس كرده ام.در سال 1385 پيشنهاداتي در زمينه تقويت ارزشيابي در ايران از طريق ايجاد رشته تحصيلي جديد  تحلیل خط مشی و ارزشیابی و نيز تاسيس انجمن ارزشیابی ایراندر برخي محافل علمي كشور مطرح كرده ام.از جمله در گردهمائي انجمن مطالعات برنامه درسي در اسفند ماه 1385 در شيراز تلاش كردم از طريق تماس با اساتيد  ارزشيابي در دانشگاه شيراز و ساير دانشگاهها ي كشور،اقدام مشتركي را سامان دهيم.نتيجه اين تلاش هابرگزاري  جلسه سه نفره اي در باشگاه دانشگاه شيراز در حاشيه همايش انجمن  و تاسيس وبلاگ ارزشیابی در ایران و گذاشتن قول وقرار هايي با دوتن از دوستان شد كه حاصل كار در وبلاگ قابل مشاهده و ارزيابي است.متاسفانه ما هنوز نتوانسته ايم مای مشترک تشكيل دهيم.

آخرين اقدامي كه در زمينه شناخت و ترويج ارزشيابي در ايران انجام داده ام؛ترجمه فصل اول كتاب نظريه ارزشيابي،الگوها و كاربردها تاليف استافل بيم و شينگفيلد است؛ كه هم اينك با لطف يكي از دوستان دانشمندم  توسط يكي از ناشران محترم در دست ارزيابي است كه در صورت پذيرش توسط اين ناشر منتشر گردد؛ البته بعيد است بپذيرند؛ چون كتاب درسي نيست،بازار ندارد و ... اگر كسي مي تواند در نشر و توزيع  فوري اين اثر حداكثر 100 تا 120 صفحه اي  به صورت كتاب چاپي ، مرا ياري كند،بسم الله،سخت محتاج ياري ام!

در  بخشي از پيش گفتار اين اثر نوشته ام: گذشته از مسائل و محدو دیت های سیاسی،فرهنگی،اجتماعی و اقتصادی  ارزشیابی در ایران ، این حوزه از آگاهی،علم و هنر بشری در ایران از محدودیت بزرگتری نیز رنج می برد که می توان آن را  تحت عنوان محدودیت علمی نام گذاری کرد!ارزشیابی در ایران با دو محدودیت اساسی علمی!  روبرو است یکم زندانی شدن در قلمرو علوم آموزشی و دوم در سیطره نگرش های کمی روش تحقیقی  قرار گرفتن. البته هم دو محدودیت اخیر و هم محدودیت های عمومی یاد شده  در مهد ارزشیابی یعنی ایالات متحده امریکا  به لحاظ تاریخی  وجود داشته و هم اینک نیز  تا حدودی وجود دارد اما مفاد این اثر و آن کتاب نشان می دهد که آنها چگونه با این مسائل مواجه شده و سعی در پشت سر گذاشتن محدو دیت ها داشته و دارند.

نکته مهم این است که ما با مرور تاریخ تحولات ارزشیابی و آگاهی از جدال های علمی، مدیریتی و سیاسی در این حوزه می توانیم از اشتباهات علمی، تاریخی و نفسانی دیگران درس بگیریم و ناچار از تکرار آنها و پرداخت هزینه های سنگین زمانی و مالی متعاقب آن نشویم.این امر محقق نمی شود مگر اینکه با بصیرت کافی و تامل و بدون تعصب و سوگیری حاضر به خواندن، شنیدن ،دیدن ، پذیرش و بیان واقعیات باشیم. واقعیاتی که شاید موجب مخدوش شدن پرستیژ فعلی  و کاذب علمی ما شود؛ اما به نفع توسعه علم و فضیلت در کشور بوده و موجبات کسب منافع مشروع و پرستیژ واقعی علمی برای ما و شاگردانمان گردد.

 

مطالب مرتبط

تحول سنجش عملکرد ، ارزشیابی و گزارش دهی سازمان برنامه در 56 سال اخیر

ارزيابان در ترازوي ارزشيابي

 

 

 

نويسنده : محمد حسن محقق معين شنبه 13 مرداد 1386
تعداد نظرات تا اين لحظه :  618 اعلام نظر