تحول سنجش عملکرد ، ارزشیابی و گزارش دهی سازمان برنامه در 56 سال اخیر
شمع

 

مطالعه تطبیقی احتمال پاسخگویی متولیان مدیریت و برنامه ریزی توسعه ایران

در دو مقطع زمانی 1327 و 1383  هجری شمسی

محمد حسن محقق معین

خرداد 1385

 

1. طرح مقایسه

این مطالعه از طریق بررسی موادی از دو سند قانونی کاملا مشابه ، صرفا از  حیث  حقوقی صورت گرفته است. اولین سند مورد بررسی "قانون برنامه هفت ساله عمرانی کشور" مصوب مجلس شورای ملی در تاریخ 26 بهمن 1327 و دومین سند،"قانون برنامه چهارم توسعه کشور" مصوب مجلس شورای اسلامی در تاریخ 11 شهریور 1383 می باشد.

از هر سند دو ماده قانونی در باب موضوعی واحد یعنی نظارت و پاسخگویی در نظر گرفته شده است.از سند اول مواد 11 و 12 و از سند دوم  مواد 157 و158.ابتدا متن کامل دو ماده قانونی از هرسند آورده می شود و بعد از آن برخی از معیار هایی که مقایسه با توجه به آنها امکان پذیر است ؛ ارائه شده و در انتهای یاداشت پس از بیان نتایج مطالعه،زمینه های بسط تحلیلی موضوع فراهم شده است.

2. مفاد مورد مقایسه

1-2 قانون برنامه هفت ساله عمرانی کشور

ماده 11

وزارت خانه ها و ادارات و بنگاههای دولتی مکلفند وظایفی را که در اجرای برنامه به عهده آنها قرار داده شده،مطابق شرایط و دستورالعمل هایی که از طرف سازمان برنامه تهیه شده اجرا نمایند.در صورت تاخیر و تخلف از شرایط یا مسامحه در کار،سازمان برنامه، مراتب را به هیئت دولت گزارش خواهد داد و هیئت دولت موکلف است در مدت 15 روز از تاریخ دریافت گزارش سازمان برنامه،اقدامات مقتضی به عمل آورد،به نحوی که موضوع ایراد و شکایت مرتفع شود.

وزارت خانه ها و دستگاه های دولتی مکلفند کلیه اوراق و اسناد خرج و دفاتر مربوط به اجرای برنامه ای که به عهده آنها قرار داده شده ،در اختیار سازمان برنامه بگذارد و وسایل نظارت و رسیدگی دقیق سازمان را از هرحیث فراهم کنند.

ماده 12

سازمان برنامه مکلف است در پایان هر سه ماه،گزارش کامل عملیات اجرایی سه ماهه و در آخر هر سال ترازنامه عمل یک ساله را از حیث در آمد و هزینه و افزایشی که در نتیجه اجرای برنامه و در امر تولید و درآمد ملی حاصل شده تنظیم نماید.

 هیئت نظارت،این تراز نامه را مورد رسیدگی قرار داده و در صورتی که ایرادی به آن وارد ندید، برای تصویب، تسلیم هیئت دولت خواهد نمود.تصویب هیات دولت به منزله مفاصای دوره عمل تلقی خواهد شد.سازمان برنامه گزارش سه ماهه وترازنامه سالیانه مصوب را برای اطلاع عموم منتشر خواهد نمود.(مجلس شورای ملی،1327)

2-2 قانون برنامه چهارم توسعه کشور

ماده 157

به منظور حسن اجراي برنامه چهارم, رئيس جمهور گزارش نظارت و ارزيابي پيشرفت هر سال برنامه را حداكثر تا پايان آذر ماه سال بعد، شامل موارد ذيل به مجلس شوراي اسلامي، ارائه نمايد:

الف:  بررسي عملكرد مواد قانوني برنامه.

ب:   بررسي عملكرد سياستهاي اجرايي.

ج:    بررسي عملكرد متغيرهاي عمده كلان و بخشي، از جمله توليد و سرمايه‌گذاري, تجارت خارجي, تراز پرداختها, بودجه, بخش پولي و تورم, اشتغال و بيكاري.

د:     پيشرفت عمليات اسناد ملّي توسعه بخشي, استاني و ويژه.

هـ:   ارزيابي نتايج عملكرد وتبيين علل مغايرت با برنامه.

و:     ارائه پيشنهادهاي لازم به منظور بهبود عملكرد برنامه.

 ماده 158

سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور، به منظور ارزيابي ميزان پيشرفت كشور در چارچوب موازين برنامه، چشم‌انداز و سياستهاي كلي نظام، شاخصهاي مربوط را متناسب با شاخصهاي بين‌المللي تنظيم و مقايسه و در تيرماه هر سال نتايج حاصل از اندازه‌گيري شاخصهاي مذكور را به همراه نقاط قوت و ضعف و پيشنهادهاي مؤثر براي بهبود وضعيت كشور به مقام معظم رهبري، دولت و مجلس شوراي اسلامي تقديم مي‌نمايد.(مجلس شورای اسلامی،1383)

 3. معیار های مقایسه

معیارهای پاسخگویی که  در  این مطالعه در دو قانون با یکدیگر مقایسه شده اند عبارتند از:

1-3 شکل آشکار شدن پاسخگویی

2-3 وقت مناسب پاسخگویی

3-3 حوزه مناسب پاسخگویی

4-3 مجری  پاسخگویی

5-3 دریافت کننده اطلاعات پاسخگویی

6-3 هدف پاسخگویی

7-3 نوع اطلاعات  پاسخگویی

8-3 چگونگی تولید،تبادل و اعتبار بخشی اطلاعات پاسخگویی

9-3 کاربرد اطلاعات پاسخگویی

10-3 چگونگی اجرای پاسخگویی

4. نتایج مقایسه

نتایج مقایسه پاسخگویی در دو قانون مورد مطالعه در جدول زیر خلاصه شده است.

معیارهای پاسخگویی

قانون 1327 برنامه اول  عمرانی

قانون 1383 برنامه چهارم توسعه

شکل آشکار شدن

گزارش سازمان برنامه

گزارش هیات نظارت

گزارش سالانه رئیس جمهور

گزارش سالانه سازمان مدیریت

وقت مناسب

همزمان با اجرای فعالیت ها،

3 ماهه و 12ماهه

پس از اجرای فعالیت ها،

16 ماهه  و 21 ماهه

حوزه مناسب

همه حوزه های عملکرد

همه حوزه های عملکرد

مجری

سازمان برنامه

هیات نظارت

سازمان مدیریت

دریافت کننده اطلاعات

هیات نظارت،هیات دولت،عموم مردم

رهبر، هیات دولت،مجلس

هدف

رفع تاخیر،تخلف و مسامحه دستگاههای اجرایی مجری برنامه حین اجرای فعالیت ها،

اخذ مفاصا حساب مالی توسط سازمان برنامه

حسن اجرای برنامه،ارزیابی میزان پیشرفت کشور،بهبود وضعیت کشور،بهبود عملکرد برنامه

نوع اطلاعات

اجرایی،مالی،توسعه ای

اجرایی،مالی،توسعه ای

چگونگی تولید،تبادل و اعتبار بخشی اطلاعات

نامعلوم

نامعلوم

کاربرد اطلاعات

اصلاح فعالیت ها ی برنامه حین اجرا با تعیین مهلت توسط هیات دولت

مبهم

چگونگی اجرا

با همکاری دستگاههای اجرایی توسط سازمان برنامه

مبهم

 

برخی از نتایج این مطالعه تطبیقی  ذیلا ارائه شده است :

1.   در قانون  مصوب سال1327 شمسی، ساز وکار نظارت بر عملکرد سازمان برنامه وجود داشته است،اما در قانون مصوب سال 1383 چنین سازوکاری برای نظارت بر سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور وجود ندارد.

2.   پاسخگویی در قانون 1327 همزمان با اجرای فعالیت های برنامه در فاصله 3 تا 12 ماه صورت می گیرد درحالیکه در قانون 1383 پاسخگویی پس از اجرای فعالیت ها و با فاصله 16 تا 21 ماه صورت می گیرد.

3.   در قانون 1327 مجری پاسخگویی  دو شخصیت حقوقی : هیات نظارت و سازمان برنامه هستند؛درحالیکه در قانون 1383 فقط سازمان مدیریت مجری پاسخگویی است.ضمن اینکه تا حدودی ابهام هم وجود دارد.زیرا در ماده 157  تعیین نشده است که گزارش رئیس جمهور چگونه فراهم می آید.

4.   در قانون 1327 عموم مردم به طور مستقیم  دریافت کننده اطلاعات پاسخگویی هستند ؛در حالیکه در قانون 1383 این طور نیست.

5.   هدف پاسخگویی در قانون 1327 روشن و صریح است. هدف  اجرای به موقع و صحیح برنامه  و رفع اشکالات حین اجرای فعالیت های برنامه توسط هیات دولت است. درحالیکه در قانون 1383 اهداف پاسخگویی مبهم وکشدار است.اهداف پاسخگویی در این قانون عبارتند از حسن اجرای برنامه،ارزیابی میزان پیشرفت کشور،بهبود وضعیت کشورو بهبود عملکرد برنامه که با فاصله نسبتا طولانی از اجرای فعالیت های برنامه گزارشی در مورد نحوه تحقق آن ارائه می شود.

6.   کاربرد اطلاعات پاسخگویی در قانون 1327 روشن،دقیق،زماندار ، با متولی معین(هیات دولت) و معطوف به اصلاح فعالیت های برنامه حین اجرا می باشد؛درحالیکه در قانون 1383 ازکاربرد اطلاعات حاصل از پاسخگویی توسط مرجع معینی سخن به میان نیامده و به طور کلی نحوه کاربرد اطلاعات پاسخگویی ابهام دارد.

 

5.  بحث و تحلیل

تا اینجای یادداشت تلاش کردیم تاکاملا واقع گرایانه و بر مبنای مفاد اسناد موجود به  روشنگری پیرامون موضوع مطالعه بپردازیم.در ادامه به بسط تحلیلی موضوع از منظری انتقادی می پردازیم.

سازمان برنامه،که بعدها، بودجه ای هم ضمیمه آن شد و در این اواخر نام پر طمطراق مدیریت و برنامه ریزی کشور را پیدا کرد؛اصولا زائیده مجلس شورای ملی است.دولت ها ی بی ثبات در انتهای دهه سوم  قرن جاری هجری شمسی،پیشنهادتشکیل این سازمان را ندادند؛ این مجلس شورای ملی بود که ضرورت تشکیل چنین سازمانی را مطرح و عملا این سازمان را ایجاد کرد.

مجلس شورای ملی در 26 بهمن 1327 "گزارش کمسیون برنامه مجلس" را که حاصل بررسی لایحه پیشنهادی  دولت تحت عنوان "برنامه هفت ساله عمرانی کشور" بود؛ در 15 ماده از تصویب گذراند و پس از توشیح ملوکانه(امضای شاه)این قانون در سوم اسفند همان سال آماده اجرا شد.

ماده 9 این قانون تشکیلات سازمان برنامه را مرکب از یک شورای عالی مرکب از 7 نفر که بر حسب پیشنهاد دولت و به موجب فرمان شاه منصوب می شدند ؛ زیر نظر یک مدیر عامل که آن هم با سازوکار بالا  انتصاب می شد ؛ عهده دار امور اجرایی برنامه کرده است.

در همین ماده این قانون کهنه!! هیات نظارتی  مرکب از 6 نفر در راس تشکیلات سازمان برنامه پیش بینی شده است.این هیات از میان لیست 18 نفره ای که از طرف دولت به مجلس پیشنهاد شده، توسط مجلس شورای ملی انتخاب می شود.برای این هیات اختیارات وسیعی در نظر گرفته شده تا همزمان با اجرای برنامه، چگونگی تحقق یا عدم تحقق آن را از نزدیک ملاحظه و پی گیر اجرای صحیح برنامه باشد.

در این ماده قانونی برای هیات نظارت حق رابطه مستقیم با هیات دولت تعیین شده است.این هیات مکلف شده تا در اموری که از طرف هیات دولت به آن مراجعه می شود؛ رسیدگی نموده و نتیجه تحقیقات خود را مستقیما گزارش نماید. همچنین در ماده 12 همین قانون به شرحی که در ابتدای مقاله آمده است برای هیات نظارت  وظایف بسیار مهم دیگری نیز تعیین شده است.(تابش،1383)

آن طور که می بینیم!! مجلس از همان ابتدا ملاحظات نظری در باب مدیریت و نظارت صحیح بر امور  برنامه توسعه را کرده است.البته این امری است که در لایحه دولت به این شکل پیش بینی نشده بود!!!

قانون مصوب مجلس شورای ملی در سال 1327 از حیث نظری با موازین علمی  امروزی سنجش عملکرد،ارزشیابی و گزارش دهی و در یک کلام پاسخگویی بسیار قرابت دارد. اما متاسفانه از آنجایی که قوه مجریه سرکش است!!  به تدریج در تطور تشکیلاتی سازمان برنامه، سال به سال از حضور هیات نظارت در سطوح بالای تشکیلاتی کاسته شده و تغییر نام هایی پیش آمده است؛ به نحوی که در تشکیلات سال 1356 "هیات نظارت"  تبدیل به "دفتر ارزشیابی،پی گیری" در زیر مجموعه دفتر وزارتی رئیس سازمان برنامه وبودجه جای گرفته است.(دفتر طرح وبرنامه سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور،1382)

اینها که تا اینجا گفتیم،همه چگونگی ها را بیان می کند.کمی هم به صورت الکترونیکی به چرایی ها بپردازیم.همین روزها صدمین سالگرد قانونگذاری در ایران است.به نظرمن چرایی ها را باید در فرایند قانونگذاری از یک سو و فرایند اجرای قانون از سوی دیگر وبه عبارتی عدم حاکمیت قانون جستجو کنیم. در ایران از هر سوی قدرت که برویم  به یک جا می رسیم !! به سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور! سازمانی که ماجرای تولدش را کمی تا قسمتی بیان کردیم. اینک نیز سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور سازمانی خود فرمان است.سازمانی است که تغییر تصمیماتش را توسط مجلس شورای اسلامی بر نمی تابد!! طنز تلخ مدیریت و برنامه ریزی توسعه در ایران ، دارای چنین مبانی تاریخی و حقوقی است.

 

منابع و مآخذ

تابش،احمد،1383، اندیشه توسعه و برنامه ریزی در ایران و چگونگی تشکیل سازمان برنامه.

دفتر طرح و برنامه سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور،1382، سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و پیشینه تاریخی تشکیلات آن.

 

مطالعه تکمیلی

 

برای مطالعه بیشتر و مرتبط با موضوع یادداشت روی لینک های زیر کلیک کنید

 

1.       چگونگی استفاده مجلس از اهرم نظارتی خود

2.     گزارش اولین بازدید رسمی نمایندگان مجلس از دیوان محاسبات از بدو تاسیس دیوان

3.        امکان اعمال نظارت دیوان محاسبات

4.     تذکرآیین نامه ای  نماینده مجلس در مورد  خوانده نشدن گزارش تفریغ بودجه سال 1382  در مجلس حتی پس از تقدیم لایحه بودجه سال 1385 به مجلس

5.        ارائه 30 گزارش دیوان محاسبات از تخلفات مالی دولت به مجلس در سال 1384  

6.         تحلیل  حقوقی  مصاحبه  رئیس دیوان محاسبات 

 

نويسنده : محمد حسن محقق معين دوشنبه 8 خرداد 1385
تعداد نظرات تا اين لحظه :  5622 اعلام نظر