به مناسبت اول آبان روز آمار و برنامه ریزی در ایران
شمع

 

 

طنز تلخ مدیریت و برنامه ریزی توسعه در ایران

 

بخش اول

 

محمد حسن محقق معین

 

اگر برنامه ریزی را "فرایند تعیین اهداف،پیش بینی،بودجه بندی و تصمیم گیری که به "وضعیت تعیین شده برای آینده"(برنامه) بینجامد"تعریف نماییم؛ در این مقاله نسبتا طولانی و پر پیچ و خم قصد آن داریم تا برنامه ریزی های سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور به ویژه دفتر اقتصاد کلان این سازمان را در دوره زمانی یکساله مرداد1381 تا مرداد 1382 و نیز در دوره زمانی مرداد1382 تا مرداد 1384 در بوته  ارزشیابی قرار دهیم.این اقدامات سرنوشت ساز به ویژه در دوره اول  مورد بررسی  در این مقاله ، علاوه بر اینکه منجر به تدوین قانون برنامه چهارم توسعه گردید.؛ مبانی برنامه ریزی برای ایران را در دوره زمانی 1384 تا 1404 فراهم کرد.

"انديشه جمع گرايانه و سوسياليستى در دهه هاى ۱۹۴۰ و ۱۹۵۰ هم براى روشنفكران جهان سومى و هم براى رهبران اين كشورها جذابيت فوق العاده اى داشت. روشنفكران از آرمان عدالت خواهانه انديشه سوسياليستى دفاع مى كردند و خود را متعهد مى ديدند كه اين انديشه را با محوريت ياد شده ترويج كنند.رهبران سياسى كشورهاى توسعه نيافته نيز به اين دليل مشهود كه انديشه سوسياليستى همه قدرت را در اختيار دولت قرار مى دهد لذت مى بردند. اينها دلايل قوى بودند تا موج سوسياليسم گرايى جامعه هاى توسعه نيافته را در برگيرد.متفكران سياسى نظام سرمايه دارى به ويژه آمريكا در برابر موج سوسياليسم خواهى در جهان سوم و جلوگيرى از سيطره كامل شوروى بر اين كشورها، ترفندهايى به كار گرفتند. يكى از اين ترفندها، تاسيس سازمان هايى با عنوان سازمان برنامه و بودجه بود. تاسيس اين سازمان در ايران به دليل همسايگى با شوروى زودتر و با شتاب بيشترى انجام شد. سازمان برنامه و بودجه ايران به رياست ابتهاج در آغاز كار خود فرماندهى كامل اقتصاد را در اختيار گرفت.

اتاق كوچكى كه در سال ۱۳۱۶ توسط ابتهاج و يارانش شكل گرفت كه «نقشه اقتصادى» براى ايران تهيه كند گسترش كمى و كيفى بهت آورى را تجربه كرد. سازمان برنامه در ۱۳۲۷، نخستين برنامه توسعه را كه ۷ ساله بود تدوين كرد. تهيه و تدوين ۶ برنامه توسعه اى از ۱۳۲۷ تا ۱۳۵۷ حاصل كار سازمان برنامه و بودجه رژيم گذشته بود. پس از پيروزى انقلاب سازمان برنامه و بودجه اهميت خود را به ويژه در سال هاى نخست از دست داد، زيرا سكان اقتصاد در اختيار ستاد بسيج اقتصادى بود. با اين همه و به ويژه در نيمه دوم ۱۳۶۵، سازمان برنامه و بودجه اهميت خود را پيدا كرد و بار ديگر به مركز فرماندهى اقتصاد تبديل شد.مديران سازمان برنامه ريزى اما در اواخر دهه ۱۳۶۰ راه برون رفت اقتصاد ايران از تنگناهاى تاريخى و ساختارى را سازگار شدن با موج ليبراليسم اقتصادى تشخيص دادند و با پشتيبانى رئيس جمهورى وقت اين تفكر را پيروز كردند. يكى از پيامد هاى اين رويداد، خروج افرادى مثل مرحوم حسين عظيمى و محمد ستارى فر از سازمان برنامه و بودجه شد. اين دو نفر، اما چند سال بعد و در دولت دوم آقاى خاتمى به سازمان برنامه اى آمدند كه حالا «مديريت» را نيز ضميمه خود كرده بود.

 محمد ستارى فر، رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزى كشور در همان روزهاى نخست رياستش بر سازمان مديريت و برنامه ريزى كشور در برابر اين پرسش كه آيا انديشه و روح كلى حاكم بر برنامه سوم توسعه را مى پذيريد و آن را در برنامه چهارم توسعه جارى خواهيد كرد، پاسخ مثبت و موكدانه داد."( محمد صادق جنان صفت،روزنامه شرق،19 اردی بهشت 1383).

دکتر محمد ستاري فر، معاون وقت  رئيس جمهوري و رئيس وقت  سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور، در گفت و گو با خبرنگاران خبرگزاري جمهوري اسلامي ايران و صدا و سيما  که در بیشتر روزنامه های  مورخ 23/4/1382  از جمله  صفحه 4 روزنامه اطلاعات  منتشر شده   گفته است: اميدواريم با توجه به پيشنهاد سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور براي رسيدگي فوري به کليات برنامه چهارم توسعه، از هفته آينده بررسي اين برنامه در دستور کار دولت قرار گيرد.

وي، در مورد روند تدوين و تصويب برنامه چهارم توسعه اظهار داشت: براساس اصل 110 قانون اساسي، سياست هاي کلي نظام بايد به تأييد مقام معظم رهبري برسد، بنابراين پس از تصويب نهايي، اين برنامه تقديم مقام معظم رهبري خواهد شد.

ستاري فر، با اشاره به محدوديت زماني و در پيش بودن انتخابات مجلس در سال جاري، اظهار اميدواري کرد که برنامه چهارم توسعه براي بررسي و تصويب نهايي در مهرماه امسال تقديم مجلس شوراي اسلامي شود.

وي در مورد ويژگي هاي برنامه چهارم توسعه گفت: تنظيم سند ملي بخش هاي مختلف و استان ها از ويژگي هاي اين برنامه است، همچنين از ظرفيت هاي قانوني برنامه سوم توسعه در تدوين اين برنامه استفاده شده است ( روزنامه اطلاعات، صفحه 4،  مورخ 23/4/1382).   

محمد کردبچه مدیر کل دفتر اقتصاد کلان سازمان مدیریت وبرنامه ریزی در مصاحبه ای با روزنامه یاس نو که در صفحه 4 روزنامه یاس نو مورخ 30/4/1382 منتشر شد در خصوص اینکه سیر بررسی برنامه چهارم چقدر طول خواهد کشید گفته است:برنامه چهارم در دو مرحله انجام خواهد شد مرحله اول مربوط به سياست ها و اهداف کلي است که تا نيمه اول مهرماه جهت تصويب به مجلس ارائه خواهد شد. مرحله دوم شامل تشکيل شوراي مشترک برنامه ريزي است که به جاي آنکه همانند برنامه هاي توسعه قبلي به برنامه بخشي پرداخته شود بر طرحهاي جامع تمرکز خواهد شد و اولويت تشخيص منابع نيز در مورد طرحهاي جامع يا اسناد ملي توسعه خواهد بود، براين اساس هر استاني مي تواند طرح جامع توسعه ارائه دهد که به اين ترتيب 28 سند ملي توسعه استاني و چند سند توسعه ملي خواهيم داشت و اولويت تخصيص منابع نيز با توجه به همين اسناد ملي و استاني خواهد بود.

کردبچه در همین مصاحبه افزوده است: رويکرد ديگر برنامه چهارم توسعه تهيه يک چشم انداز 20 ساله است. در واقع برنامه چهارم توسعه در قالب يک چشم انداز 20 ساله تهيه خواهد شد که اهداف کمي آن 10 ساله خواهد بود.

کرد بچه در پاسخ به سئوال مصاحبه گر روزنامه یاس نو  در خصوص اعتراض دستگاههای اجرایی کشور در خصوص عدم مشارکت در تهیه برنامه چهارم  کفته است: در حال حاضر آنچه انجام شده، مطالعات برنامه چهارم بوده است که اين هفته تقديم دولت خواهد شد که پس از تصويب آن نظام برنامه ريزي برنامه چهارم آغاز خواهد شد در واقع در مرحله مطالعاتي نيازي به مشارکت دستگاه ها نيست اما پس از مرحله آغاز برنامه ريزي دستگاه ها در برنامه چهارم مشارکت خواهند داشت. (روزنامه یاس نو،  صفحه 4 ، مورخ 30/4/1382)

در اول مرداد 1382 لایحه برنامه چهارم توسعه کشور در 16 گزارش و دو پيوست  که در دفتر اقتصاد کلان سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور پس از گذشت يک سال نهايي شده در جلسه هیات وزیران جمهوری اسلامی ایران مورد بررسی قرار گرفت.(روزنامه فرهنگ آشتی، صفحه  3، مورخ 1/5/1382)

واقعیاتی که  در عرصه مدیریت وبرنامه ریزی کشور اتفاق افتاد ؛ کاملا متفاوت از آن چیزی بود که این دو مدیر ارشد کشور تصور می کردند.این واقعیات به شرح زیر است:

  1. چشم انداز 20 ساله و سیاست های کلی برنامه چهارم  ، نه تنها  تا مهرماه 1382 در مجلس شورای اسلامی بررسی نشده  و این مجلس   و به طور اولی سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور متولی تدوین این سیاست ها نبوده  – اقدامی که این سازمان عملا  و بدون درس گرفتن از تجربه  تعیین استراتژهای  برنامه  ناکام  ایران 1400 دو باره به انجام آن پرداخت - بلکه قبل از 11 آذر 1382 نیز از تصویب رهبری نگذشت.
  2. لایحه برنامه چهارم در 24 دی ماه 1382 تقدیم مجاس شورای اسلامی شد و کلیات آن در 7 اردی بهشت 1383 به تصویب مجلس ششم رسید.در مدت 43 روزی که از تصویب سیاست های کلی و چشم انداز 20 ساله کشور گذشت  تا لایحه برنامه چهارم  تقدیم مجلس ششم شد؛ و نیز در طول 104 روز قبل از تصویب کلیات برنامه چهارم در مجلس ؛ شرایط سیاسی و اجتماعی قبل از برگزاری انتخابات مجلس هفتم  شورای اسلامی، اوضاع را به گونه ای رقم زد که امکان مشارکت دستگاههای اجرایی ، صاحبنظران خارج از دولت و نمایندگان مجلس در بررسی و تاثیر گذاری مثبت بر برنامه را به حداقل ممکن برساند.این واقعیت به  حدی حاد و روشن بود که یکی از اقتصاددانان  چپگرا و متمایل به اصلاح طلبان در گفتگو  با روزنامه ايران 3 ارديبهشت 1383  در صفحه 14 گفت: فرايند تدوين برنامه چهارم توسعه در تاريخ برنامه ريزي ايران از نظر شدت شتابزدگي و گستره و عمق مشاركت گريزي بي سابقه بوده است. شواهد این واقعیت را می توانید در دو نوشته منتشر شده   قبلی من تحت عنوان : انباشت ناپذیری تجربه در ایران در وبلاگ ارزشیابی توانمند ساز و نیز در  مطلب دیگری  تحت عنوان:  تصويب سه ماده برنامه چهارم توسعه در كمتر از 3 دقيقه در مجلس شوراي اسلامي  در شبکه معین علمی – شمع  بخوانید.
  3. قانون برنامه چهارم نهایتا مورد توافق مجلسین ششم و هفتم و شورای نگهبان قرار نگرفت!! مجلس ششم در آخرین روزهای عمر خود مصوبه  خود در خصوص برنامه چهارم توسعه را که با بیش از 100 ایراد و ابهام  شورای نگهبان مواجه شده بود به مجمع تشخیص مصلحت نظام فرستاد.با تشکیل مجلس هفتم این مصوبه برای رفع ایرادات و ابهامات شورای نگهبان به مجلس هفتم عودت داده شد.مجلس هفتم نیز با بی میلی به بررسی آن پرداخت ولی باز هم با شورای نگهبان بر سر این لایحه به توافق نرسید.دوباره این  لایحه به مجمع تشخیص مصلحت ارجاع شد.نهایتا با پادر میانی رهبری، ابلاغ این لایحه به دولت مجاز شد. رئیس مجلس هفتم این لایحه را در تاریخ 16 مهر 1383 به ریاست جمهوری ابلاغ کرد.رئیس جمهور نیز با بی میلی، قانون برنامه چهارم توسعه را در تاریخ 25 مهر 1383 برای اجرا طی نامه ای رسمی به سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور ابلاغ نمود.بنا براین اگرچه این قانون یکسال دیرتر از چشم داشت و امیدواری   دکتر ستاری فر در اختیار سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور برای اجرا قرار گرفت.اما به ظاهر امکان اینکه اولین قانون بودجه برنامه چهارم برمبنای آن نوشته شود؛فراهم گردید!!

یکی ازنمایندگان مجلس شورای اسلامی در روز  دوشنبه 7 اردی بهشت 1383 هنگام بررسی کلیات لایحه برنامه چهارم در مجلس شورای اسلامی در مخالفت با لايحه از سازوكارهاى تصويب اين لايحه انتقاد كرد و گفت : هدف بايد در برنامه پنج ساله ملموس و دست يافتنى باشد، برنامه چهارم مبتنى بر مفروضاتى است كه در صورت تحقق آنها، دولت موظف شده ۱۱۲ برنامه را مصوب كند و به نتيجه برساند تا برنامه چهارم به نتيجه برسد.ذكر جملات زيبا و واقعيت هاى موجود نمى تواند برنامه باشد، برنامه چهارم مجموعه اى از اهداف و آرمان است كه به نظر مى رسد غيرمحتمل باشد (روزنامه شرق،8 اردی بهشت 1383).

 اشاره این نماینده به نحوه مدیریت و ساماندهی  عملیات اجرایی  !! برنامه چهارم توسعه ( 1388-1384 ) است که در ماده 155 بر بنیاد اسناد ملی توسعه استانی، بخشی و ویژه (فرابخشی)   گذاشته شده و می باید به تصویب هیات وزیران رسانیده شود؛می باشد .بند دال و بند ه این ماده، زیرکانه به خنثی کردن حقوقی نظام برنامه ریزی ایران!!! پرداخته اند.

در بند دال آمده است :" اقدامها و عملیاتی که در جهت تحقق هدف های پیش بینی شده در اسناد توسعه بخشی،استانی و ویژه(فرابخشی) ضرورت اجرا می یابند، در لایحه بودجه سالانه کل کشور درج وبه تصویب مجلس شورای اشلامی می رسد."

در بند ه آمده است :"کلیه دستگاههای اجرایی ملی کشور موظفند برنامه اجرایی وعملیاتی خود را در قالب اسناد ملی توسعه در چارچوب ضوابط فوق با هماهنگی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور تهیه و پس از تصویب در هیئت وزیران به مرحله اجرا درآورند.بودجه سنواتی این دستگاهها براساس اسناد فوق تنظیم می شود."

از بند ه مستفاد می شود که تمام اقدامات دستگاههای اجرایی ملی در طول برنامه چهارم صرفا در چارچوب اسناد ملی توسعه قابل تحقق هستند. ازبند دال  نیز اینطور استنباط می شود که برخی از اقدامها و عملیات پیش بینی شده در اسناد توسعه ضرورت اجرا نمی یابند و فقط آن بخش از اقدامات که در لایحه بودجه سالیانه آورده شوند و به تصویب مجلس برسند؛ قابلیت اجرا می یابند.البته این وضعیت بر اساس بند واو ماده 155 برای دستگاههای اجرایی استانی نیز مصداق می یابد.بنا براین چنانچه اسناد توسعه در هر زمینه ای وجود نداشته باشد؛ و یا مفاد اسناد برای اجرا مناسب تشخیص داده نشود،مشکلی پیش نمی آید  و آنچه در بودجه سالیانه گنجانیده وبه تصویب برسد،قابل اجراست. همچنین چنانچه مانند حال حاضر، بیشتر اسناد ملی توسعه تهیه نشده باشد و یا به تصویب هیات وزیران نرسیده باشد، نظام مدیریت وبرنامه ریزی کشور از نظر حقوقی مشکلی نخواهد داشت.

در بند ز ماده155 سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور مکلف شده است نسبت به تلفیق اسناد توسعه بخشی،استانی وویژه با هماهنگی دستگاههای اجرایی ذیربط اقدام و موارد را به تصویب هیات وزیران برساند. سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور در طول سال 1383 در زمانی که کاملا درگیر تغییرات تشکیلاتی و ادغام دفاتر خود بود در مرداد ماه 1383 برای تهیه اسناد ملی توسعه یک فراخوان پژوهشی  داد!! فرایند مشارکت جویی سازمان مدیریت در این زمینه ، همانند مشارکت جویی این سازمان در فرایند تدوین لایحه برنامه چهارم بود که در بالا به آن اشاره شد.نهایتا در اواخر فروردین 1384  محمد کرد بچه ، مدیر کل دفتر اقتصاد کلان سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در مصاحبه ای با خبر گزاری مهر که در روزنامه شرق شنبه 27 فروردین انعکاس یافت در این زمینه گفت : تدوين اسناد فرابخشى، بخشى و استانى و همچنين آيين نامه هاى مربوط به برنامه چهارم توسعه مهمترين كارهاى اين سازمان در چهار ماهه باقى مانده از دولت فعلى است .

محمد كردبچه درباره تدوين اسناد برنامه چهارم توسعه توضيح داد: در حال حاضر در هفته چندين جلسه براى تدوين ۳۱ سند فرابخشى، ۳۹ سند بخشى و ۳۰ سند استانى برنامه چهارم توسعه كه قانون اين برنامه هم اكنون ابلاغ شده، برگزار مى شود. وى از آماده شدن پيش نويس ۳۰ سند استانى برنامه چهارم توسعه و ارسال آن به شوراى تلفيق سازمان مديريت و برنامه ريزى خبر داد و افزود: شوراى تلفيق از ابتداى اردی بهشت 1384  بررسى پيش نويس اين اسناد را با تشكيل جلسات برنامه اى، آغاز خواهد كرد. كردبچه در ادامه به آماده شدن پيش نويس ۲۲ سند از ۳۱ سند فرابخشى برنامه چهارم توسعه اشاره كرد كه شوراى تلفيق سازمان مديريت و برنامه ريزى بررسى پيش نويس اين ۲۲ سند را هم از ابتدای اردی بهشت 1384  در دستور كار خود قرار خواهد داد.

به گفته مديركل دفتر اقتصاد كلان سازمان مديريت و برنامه ريزى، اسناد فرابخشى موضوعات مهمى نظير كاهش فقر و بيكارى، امنيت سرمايه گذارى و جذب سرمايه گذارى خارجى است كه در قالب ۳۱ سند در برنامه چهارم توسعه انتخاب شده است ۳۹. سند بخشى نيز مربوط به بخش هاى مختلف اقتصاد نظير كشاورزى و صنعت و همچنين ۳۰ سند استانى نيز مربوط به استان هاى مختلف كشور است. وى با تاكيد بر اين كه هيات دولت، بررسى اين اسناد و آيين نامه هاى مربوط به برنامه چهارم توسعه را در اولويت كارى خود قرار داده است، خاطرنشان كرد: اين اسناد را به تدريج با آماده شدن هر سند، براى بررسى و تصويب به هيات دولت ارسال مى كنيم. كردبچه ادامه داد: در هفته اول اردی بهشت 1384  پنج آيين نامه برنامه چهارم توسعه در دستور كار هيات وزيران قرار خواهد گرفت. مديركل دفتر اقتصاد كلان سازمان مديريت و برنامه ريزى خاطرنشان كرد: تا چهار ماهه آينده تمامى اسناد فرابخشى، بخشى و استانى و همچنين آيين نامه هاى مربوط به برنامه چهارم توسعه در دولت نهايى خواهد شد (روزنامه شرق،27 فروردین 1384).

با این توضیح معلوم می شود که تصویب قانون بودجه  اولین سال اجرای برنامه چهارم ، با استفاده از مکانیزم جادویی بند های دال و ه ماده 155 و بدون وجود اسناد ملی توسعه از تصویب مجلس هفتم گذشته است. اما از این مهمتر اینکه در مرداد ماه 1384 سند تلفيقي اسناد توسعه بخشي و فرابخشي برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران موضوع بند (ز) ماده 155قانون برنامه چهارم توسعه توسط دفتر برنامه ريزي و مديريت اقتصاد كلان معاونت امور اقتصادي و هماهنگي سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور تدوین شده است.نکته جالب انجام این کار ملی آن است که این کار سنگین که همکاری بین بخشی کلیه دستگاههای اجرایی ملی و استانی را طلب می کرده ، در سه ماه اردی بهشت ،خرداد و تیر 1384 با مدیریت بی بدیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشورصورت گرفته است. حال باید در ساز و کار های تدوین برنامه چهارم توسعه از مرداد 1381 تا مرداد 1384 ، نحوه مشارکت پذیری  و نیز نحوه  اجرای وظایف قانونی و یا فرا قانونی سازمان مدیریت وبرنامه ریزی  در این زمینه ، تدبر کنیم!!

 

 بخش دوم مقاله را در اینجا بخوانید

 

نويسنده : محمد حسن محقق معين يکشنبه 1 آبان 1384
تعداد نظرات تا اين لحظه :  28 اعلام نظر