چهارشنبه 2 آذر 1396
نقدی بر روند اصلاح ساختار اداری ومدیریت ملی در جمهوری اسلامی ایران در طول برنامه سوم توسعه (نقد عملکرد شورای عالی اداری ازسال 1379 تا 1383) بخش اول
پنجشنبه 1 مرداد 1383

 

نقدی بر روند اصلاح ساختار اداری ومدیریت ملی در جمهوری اسلامی ایران در طول برنامه سوم توسعه

 (نقد عملکرد شورای عالی اداری ازسال 1379 تا 1383)

بخش اول

محمد حسن محقق معین

مرداد ماه 1383

info@moein.net

مقدمه با وبی رابطه

درروزهای پا یانی تیر ماه 1383 قصد دارم ویرایش جدیدی از مقاله "توصیفی از وضعیت نظام اداری ایران ومدیریت ملی کشور" را ارائه کنم.راستش را بخواهید برای انجام این کار خیلی باخودم کلنجار رفتم؛تاراضی به انجام آن شدم.در اویل سال 1382 درنوشته ای تحت عنوان "جستارهائي در تدوين برنامه يازدهم توسعه ايران"   برای خود تعهدی در خصوص ارائه جستارهایی برای کمک به روند برنامه ریزی کشور ،ایجاد نمودم.البته ورود رسمی من به این عرصه با ارائه مقاله"تحلیلی بر آموزش های عالی کوتاه مدت و مسائل آن" درسال1375 آغاز شد. اما در یک سال و چند ماه اخیربا استفاده ازخدمات رایگان یا ارزان استکبار جهانی ازطریق اینترنت در دفتر مجازی اول  و  دومین دفتر مجازی ام   یا در شمع  جستارهای  متعددی در این چهارچوب نوشته ام.کتابی نیز تحت عنوان "آموزش و بهسازی کارکنان دولت در ایران با نگاه ويژه  به بخش کشاورزی " در دست انتشار در شبکه جهانی اینترنت  دارم. متاسفانه در این 8 سال علائم قابل توجهی از توجه مسئولین و کارشناسان ذیربط و حتی همکاران دانشگاهی به این فعالیت ها  دریافت نکرده ام!!! البته اگر در این مدت به کار داوطلبانه در این عرصه ادامه دادم اولا به دلیل علاقه شخصی و ثانیا به دلیل اعتقاد به شعار "آگاهی سر آغاز فرزانگی است" بوده است.علی ایحال  تصمیم دارم از این به بعد فعالیت خود را در حوزه های خردتر و موضوعات آکادمیک تری گسترش دهم واهالی سیاست ومدیریت و بطور کلی خداوندان ملک را به حال خود واگذارم!! تا تقدیر چه باشد؟

و اما اصلاح ساختار اداری ومدیریت کشور در برنامه سوم

قبل از هر چیز متن کامل مواد اول تا سوم قانون برنامه سوم که  در حوزه های فرابخشی برنامه تحت عنوان فصل اول:اصلاح ساختار اداری ومدیریت  از تاریخ 28 فروردین  1379 تا امروز که اول مرداد1383 است به مدت 52 ماه  در دستور کار رسمی دولت جمهوری اسلامی ایران قرار گرفته، می آورم.

ماده1

به منظور تصحيح، بهسازي و اصلاح نظام اداري در ابعاد تشکيلات، سازماندهي و ساختار ادارة امور کشور، کاهش تصدي هاي دولت، سيستمها و روشها، مديريت منابع انساني، مقررات (آئين نامه ها و دستورالعملها) و افزايش بهره وري دستگاههاي اجرائي، شوراي عالي اداري با ترکيب، صلاحيتها، وظايف و اختيارات زير تشکيل مي گردد:

الف: اعضاء

1- رئيس جمهور يا معاون وي (رئيس شورا)

2- سه نفر از وزراء (ترجيحاً از بخشهاي مختلف) به انتخاب هيأت وزيران.

3- وزير يا رئيس دستگاه مستقل ذيربط.

4- رئيس سازمان برنامه و بودجه در صورتي که فردي توسط رئيس جمهور به اين سمت منصوب شده باشد.

5- دبيرکل سازمان امور اداري و استخدامی کشور در صورتی که فردی توسط رئيس جمهور به اين سمت منصوب شده باشد.

6- چهار نفر صاحبنظر و متخصص در امور اداري و مديريت به انتخاب رئيس جمهور.

7- دو نفر از استانداران به انتخاب رئيس جمهور.

8- دو نفر از نمايندگان مجلس به عنوان ناظر، به انتخاب مجلس شوراي اسلامي .

مصوبات اين شورا پس از تأييد رئيس جمهور لازم الاجراء خواهد بود.

تبصره - دبيرکل سازمان امور اداري و استخدامي کشور به عنوان دبير شوراء و مسئول نظارت بر حسن اجراي مصوبات آن خواهد بود.

ب: وظايف و اختيارات

1- اصلاح ساختار تشکيلات دستگاههاي اجرائي کشور به استثناي وزارتخانه ها از طريق ادغام، انحلال و انتقال مؤسسات و سازمانها به خارج از مرکز.

2- تجديد نظر در ساختار داخلي وزارتخانه ها و وظايف وساختار داخلي سازمانها، شرکتهاي دولتي و شرکتهاي اقماري آنها به منظور ايجاد انسجام تشکيلاتي و حذف وظايف موازي، مشابه و تکراري.

3- تفکيک وظايف اجرائي از حوزه هاي ستادي  وزارتخانه ها و محدود نمودن فعاليت حوزه هاي ستادي به اعمال حاکميت و امور راهبردي (سياستگذاري، برنامه ريزی و نظارت) و انتقال وظايف اجرائي به واحدهاي استاني و شهرستاني.

4- تصميم گيري در  مورد ادغام واحدهاي استاني و شهرستاني وابسته به هر يک ا ز وزارتخانه ها در واحد سازماني.

5- شناسايي و واگذاري وظايف، امور و فعاليتهاي قابل واگذاري دستگاههاي اجرائي به شهرداريها و بخش غير دولتي  با هدف رها سازي دولت از تصديهاي غير ضرور و همچنين تعيين نحوه ارتباط و تنظيم مناسبات نظام  اداري با شوراهاي  اسلامي روستا بخش و شهر.

6- اصلاح و مهندسي مجدد سيستمها، روشها و رويه هاي مورد عمل در دستگاههاي اجرائي کشور با گرايش ساده  سازي  مراحل انجام کار، خودکارسازي عمليات و کاهش ميزان ارتباط کارمندان با مراجعه کنندگان، افزايش رضايت مراجعان، کاهش  هزينه هاي اداري و اقتصادي نمودن فعاليتها.

7- تصويب طرحهاي لازم براي ارتقاي بهره وري و کارآيي نيروي انساني و مديريت دستگاههاي اجرائي.

8- تصويب ضوابط و معيارهای لازم در جهت بهينه سازی ساختار، ترکيب و توزيع نيروی انسانی بخش دولتی.

9- تصويب ضوابط و دستورالعملهای مربوط به تعيين تکليف نيروی انسانی دستگاههائی که بر اساس مصوبات شورای عالی  اداری ادغام، منحل، واگذار و يا وظايف آنها به ديگر دستگاهها منتقل می شود.

10- تصويب ضوابط ناظر بر بهره برداری مطلوب از فضاهای اداری و جابجائی و تأمين ساختمانهای اداری.

11- تعيين و پيشنهاد منابع مورد نياز برای تحقق برنامه های تحول نظام اداری و طرحهای مصوب شورا که نياز به منابع جديد دارد .

12- تشخيص و اعلام دستگاههای اقدام کنندة برنامه های مرتبط با فعاليت دولت در زمينه نظام اداری و امور اجرائی.

ماده 2

به منظور کاهش تصديها و تقويت اعمال حاکميت و نظارت دولت و فراهم نمودن زمينه توسعه مشارکت مؤثر مردم، بخش خصوصی و بخش تعاونی در اداره امور، تبيين دقيق وظايف واحدهای ملی و استانی در برنامه ريزی و اجرا و فراهم نمودن زمينه تحقق مطلوب  اهداف برنامه سوم، دولت موظف است در طول سال اول برنامه اصلاحات ساختاری لازم را با رعايت موارد زير در تشکيلات دولت  بعمل آورد:

الف- رعايت اصل ارتباط، پيوستگی، همبستگی و تجانس وظايف.

ب- تجميع فرايند انجام هرفعاليت در سازمان واحد و هدفگرا نمودن فعاليتها.

ج- حذف واحدها و سازمانهای غير ضرور و حذف وظايف موازی و مشترک دستگاهها.

د- رعايت اصل عدم تمرکز در توزيع وظايف ملی و استانی و محدود نمودن وظايف و مأموريتهای واحدهای ملی و ستادی به جنبه های  اعمال حاکميت، سياستگذاری، برنامه ريزی کلان و هدايت و نظارت و واگذاری امور اجرائی به واحدهای استانی.

ه- عدم گسترش تشکيلات دولت با تأکيد بر کوچک سازی دولت از سطوح پايين هرم تشکيلات از طريق تجميع کليه فعاليتهای مربوط به  يک وزارتخانه (به جز شرکتهای مستقل) در سازمان استانی واحد.

براساس اين ضوابط بايد ترتيبی اتخاذ شود که:

1- امورانرژی.

2- امور کشاورزی، دام، توسعه و عمران روستائی.

3- امور صنعت و معدن.

در سه وزارتخانه تجميع شود.

دولت موظف است به منظور تحقق اين ماده، عناوين وزارتخانه ها و سازمانهای مستقل را همراه با حدود مأموريتها واختيارات هر يک از آنها و تبيين اعمال حاکميت و اعمال تصدی در حيطة فعاليت هر دستگاه و نحوة تحقق آنها همراه با پيش بينی زمان بندی مناسب برای تحقق آن در طول سال اول برنامه سوم تنظيم و ظرف يک ماه اقدامات قانونی لازم معمول شود.

ماده 3

الف- به منظور بهينه سازی و اصلاح ترکيب نيروی انسانی دستگاههای اجرائی، توزيع مناسب نيروی انسانی در مناطق مختلف کشور و بهبود ارائه خدمات دولتی، سازمان امور اداری  و اسخدامی کشور مکلف است در نيمه اول سال 1379 برنامه جامع نيروی انسانی بخش دولتی را با رعايت موارد زير تدوين و جهت  تصويب به هيأت وزيران تقديم کند:

1- تعداد کل کارکنان دولت در پايان برنامه سوم توسعه از تعداد آن در آغاز برنامه به ميزان پنج درصد(5%) کاهش يابد.

2- شاخصهای کيفی نيروی انسانی به ويژه نسبت کارکنان مشاغل تخصصی به تعداد کل کارکنان و ترکيب تحصيلی کارکنان دولت ارتقاء يابد.

3- مجموع استخدامهای جديد در بخشهای دولتی از پنجاه درصد(50%) کل تعداد کارکنانی که از خدمت خارج می شود تجاوز نکند.

ب- به منظور کاهش استخدامهای جديد و تأمين نياز نيروی انسانی دستگاههای اجرائی که توسعه فعاليتهای آنها اجتناب ناپذير است،

 سازمان امور اداری و استخدامی مکلف است با هماهنگی دستگاهها و شرکتهای دولتی نسبت به تعيين نيروی مازاد دستگاهها و شرکتهای  دولتی (رسمی و غير رسمی) اقدام لازم را بعمل آورد و به دستگاه ذيربط جهت صدور حکم انتقال اعلام نمايد.

انتقال افراد مذکور در همان شهر نياز به کسب موافقت مستخدم ندارد ليکن انتقال به ساير شهرستانها با موافقت مستخدم امکان پذير می باشد.

ج- وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی می توانند نسبت به بازخريدی کارکنان داوطلب با پرداخت وجوه تشويقی علاوه بر قوانين و مقررات  موضوعه اقدام نمايند.

د- دولت موظف است از ابتدای برنامه سوم توسعه، مقررات مربوط را در جهت برقراری کامل حقوق و مزايائی که ملاک کسور بازنشستگی  است با احتساب معدل دو سال آخر خدمت برای کليه کارکنانی که طبق قانون بازنشسته می شود اصلاح نمايد.

ه- دولت موظف است ازابتدای برنامه سوم توسعه به کارکنان رسمی و ثابت مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و اعضای  هيأت علمی دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی در هنگام بازنشستگی به ازاء هر سال خدمت يک ماه آخرين حقوق و فوق العاده ها يا مزايای مستمر به عنوان پاداش پايان خدمت پرداخت نمايند.

و- دولت موظف است در طول برنامه سوم تعداد پرسنل بخش دولتی را در چارچوب جدول شماره (1) پيوست اين قانون تنظيم نمايند.

جدول شماره1: تعداد کارکنان دولت - کشوري و لشگري - به استثناي شرکتهاي دولتي در طول سالهاي برنامه پنجساله سوم توسعه

سال

تعداد نيروي انساني موجود در ابتداي سال (1)

کاهش طبيعي نيروي انساني در طول سال

جذب نيروي انساني در طول سال

1379

2128230

43760

21880

1380

2106350

43200

21600

1381

2084750

42540

21270

1382

2063480

41900

20950

1383

2042530

41420

20710

1384

2021820

-

-

(1) شامل کارکنان رسمي، ثابت، پيماني، قراردادي، خريدخدمت و کارگران.

 ز- دولت مکلف است حقوق کليه کارکنان و کارگران را با هر قراردادی که کار می کنند را طی برنامه سوم و در ابتدای هر سال برای تمامی رشته های شغلی متناسب با تورم و حداقل مساوی با آن افزايش دهد و چنانچه در پايان هر سال رشد تورم بيش از افزايش حقوق  بود به طوری که دريافت سالانه حقوق بگير و افزايش آن کمتر از ميزان رشد تورم ماهانه ضرب در حقوق اسفند ماه سال قبل به اضافه دوازده برابر حقوق اسفندماه سال قبل گرديد تفاوت را به عنوان ديون در سه ماهه اول سال بعد پرداخت نمايد. اين بند شامل کليه بازنشستگان و مستمری بگيران هم می گردد.

آيين نامه اجرائی اين ماده در زمينه ضوابط اعطای گروه تشويقی، تسهيلات و امتيازات استخدامی برای انتقال کارکنان به شهرهای ديگر و ميزان وجوه تشويقی بازخريد و ساير موارد مربوطه، توسط سازمان امور اداری و استخدامی کشور تهيه و به تصويب هيأت وزيران می رسد.( مجلس شورای اسلامی ،1379 )

یک سال بعد  سيدمحمد خاتمي‌ در بهار 1380 از جمله‌ اولويت‌ هاي‌ دولت‌ دوم‌ خود را «تحول‌ در نظام‌ اداري‌ به‌ عنوان‌ يك‌ ضرورت‌ اجتناب‌ ناپذير» تعيين‌ نموده‌ و راهبردهاي‌ اصلاح‌ ساختار اداري‌ را در5 مورد زير اعلام‌ نموده‌ است‌.

 1- توسعه‌ مشاركت‌ قانونمند مردم‌ از طريق‌ نهادهاي‌ مدني‌ در تقسيم‌ سازي‌، اجرا و نظارت‌.

 2- مهندسي‌ مجدد ساختارهاي‌ اداري‌ معطوف‌ به‌ اهداف‌ توسعه‌ و عزم‌ دولت‌.

 3- نهايي‌ كردن‌ عدالت‌ و شايسته‌ سالاري‌ در نظام‌ هاي‌ مديريت‌ و منابع‌ انساني‌.

 4- به‌ كارگيري‌ فراگير فناوري‌ هاي‌ نوين‌ مديريت‌ و اطلاعات‌ و توسعه‌ خودكارسازي‌ عمليات‌ در نظام‌ اداري‌.

 5- استاندارد كردن‌، اطلاع‌ رساني‌، تأمين‌ سلامت‌ اداري‌ در ارائه‌ خدمات‌ با كيفيت‌ به‌ مردم‌ و تأمين‌ افزايش‌ رضايت‌ ارباب‌ رجوع‌، (خاتمي‌، 1380)

 خاتمي‌ خود در تبيين‌ راهبردهاي‌ اخيرالذكر در پنجمين‌ جشنواره‌ شهيدرجائي‌ گفته‌ است‌: «انجام‌ تعهدات‌ و پيشرفت‌ امور دولت‌ مستلزم‌ قبول‌ اصل‌ صداقت‌ و صراحت‌ در برخورد با مردم‌ و توجه‌ به‌ مطالبات‌ آنهاست‌، با داشتن‌ روحيه‌ انتقادپذيري‌ و بهره‌ گيري‌ از ديدگاههاي‌ كارشناسانه‌، بايد پاسخگو كردن‌ هر دستگاه‌ اجرايي‌ را در برابر مردم‌ پيش‌ برد. ما امروز به‌ تلاش‌ مشترك‌ براساس‌ ارتقاي‌ نگرش‌ ، رفتار و ساختار نظام‌ اجرايي‌ كشور و بالابردن‌ سطح‌ كارآمدي‌، نوآوري‌ و مسئوليت‌ پذيري‌ همه‌ بخش‌ هاي‌ نظام‌ نياز داريم‌. مديريت‌ اصلي‌ ترين‌ چالش‌ دهه‌ وم‌ انقلاب‌ است‌.

 براي‌ متناسب‌ كردن‌ توان‌ و ساختار مديريتي‌ كشور با نيازها، خواست‌ ها و عمل‌ آگاهانه‌ مردم‌، بايد به‌ اين‌ چالش‌ و لوازم‌ مقتضيات ‌ آن‌ اهتمام‌ ورزيد. كشور با داشتن‌ منابع‌ عظيم‌ طبيعي‌ و انساني‌ و جايگاه‌ ممتاز جغرافياي‌ سياسي‌ و در نظام‌ بين‌ المللي‌ ، هنوز در سطح‌ بهره‌ وري‌ مناسب‌ از فرصت‌ ها و توانايي‌ هاي‌ خود قرار ندارد. قطعاً كاهش‌ بهره‌ وري‌ و كارآمدي‌ در نظام‌ مديريتي‌ و اداري‌ كشور منجر به‌ پيدايش‌ و بروز ناهنجاري‌ هاي‌ اجتماعي‌ مي‌ شود. از اين‌ رو بايد عوامل‌ بينشي‌، ساختاري‌ و رفتاري‌ را كه‌ مانع‌ شكوفائي‌ و تحرك‌ نظام‌ اداري‌ و اجرائي‌ كشور مي‌شوند به‌ حداقل‌ رساند. تدوين‌ برنامه‌ راهبردي‌ تحول‌ نظام‌ اداري‌ كشور از جمله‌ فرصت‌هايي‌ پيش‌ روست‌ كه‌ اميدوارم‌ زمينه‌ را براي‌ انجام‌ آن‌ در همه‌ سطوح‌ بگشايد.(خاتمي‌، 1381).

 

تحول‌ نظام‌ اداري‌ از نظر تاعمل‌

 انتظار معقول‌ هر صاحب‌ انديشه‌ اي‌ اين‌ است‌ كه‌ بين‌ مواد قانون برنامه سوم ، راهبردهاي‌ تعيين‌ شده‌ رئيس‌ جمهوري‌ و بينش‌ ها، ساختار و عملكرد دستگاه‌ های اصلي‌ مديريت‌ ملي‌ كشور يعني‌ سازمان‌ مديريت‌ و برنامه‌ ريزي و وزارتخانه ها،‌ تناسب‌ قابل‌ قبول‌ وجود داشته‌ باشد! آيا اين‌ تناسب‌ وجود دارد؟

 معاون‌ امور مديريت‌ و منابع‌ انساني‌ سازمان‌ مديريت‌ و برنامه‌ ريزي‌ كشور در اسفندماه‌ سال‌ 1380 در جلسه‌ اي‌ با حضور مديران‌، مشاوران‌، كارشناسان‌ و كاركنان‌ اين‌ معاونت‌ كه‌ به‌ منظور بررسي‌ عملكرد معاونت‌ در سال‌ 1380 و ارائه‌ برنامه‌ هاي‌ سال‌ 1381 تشكيل‌ گرديده‌ بود ضمن‌ اعلام‌ اينكه‌ برنامه‌ اصلاحات‌ اداري‌ مانند برنامه‌ كلان‌ دولت‌ شامل‌ 7 برنامه‌ است‌ كه‌ به‌ همراه‌ سياست‌ هاي‌ اجرايي‌ ارايه‌ شده‌ و 40 طرح‌ آن‌ تقديم‌ هيأت‌ وزيران‌ شده‌ است‌، به‌ فقدان‌ انگيزش‌ در مجموعه‌ همكاران‌ معاونت‌ اشاره‌ كرده‌ و بر ضرورت‌ بررسي‌ دلايل‌ اين‌ موضوع‌ تاكيد نموده‌ و گفته‌ است‌: «همه‌ بايد يكنواخت‌، هماهنگ‌ و همراه‌، تأمين‌ كنند. اهداف‌ مورد نظر مجموعه‌ معاونت‌ بوده‌ و در كنار آن‌ به‌ دنبال‌ علت‌ ها باشيم‌ كه‌ شايد يكي‌ از دلايل‌ ضعف‌ مديريت‌ باشد. (عسگري‌ آزاد، 1381)

 در ارزشيابي‌ عملكرد مديريت‌ ها و سازمانها اگرچه‌ ارزشيابي‌ برونداد  (output)  مهم‌ است‌ اما ارزشيابي‌ فرايند  (Process)   نيز نبايد فراموش‌ گردد. نگارنده‌ با دقت‌ در تحولات‌ مديريت‌ و برنامه‌ ريزي‌ نظام‌ اداري‌ كشور و فرايندها و بروندادهاي‌ فعاليتهائي‌ كه‌ به‌ منظور اصلاح‌ آن‌ صورت‌ گرفته‌ ، در خصوص‌ علل‌ فقدان‌ انگيزش‌ كاركنان‌ معاونت‌ امور مديريت‌ و منابع‌ انساني‌ سازمان‌ مديريت‌ و برنامه‌ ريزي‌ كشور احتمال‌ مي‌ دهد كه‌ اگر مجموعه‌ همكاران‌ معاونت‌ اخيرالذكر در فرايند تدوين‌ اهداف‌ و برنامه‌ هاي‌ معاونت‌، توان‌ ، تمايل‌ و امكان‌ دخالت‌ مؤثر و مشاركت‌ فعال‌ را داشته‌ باشند، چنين‌ مشاركتي‌ انگيزشي‌ براي‌ آنان‌ محسوب‌ شده‌ و انگيزه‌ پي‌ گيري‌ و تحقق‌ اهداف‌ و برنامه‌ هاي‌ معاونت‌ در آنان‌ تقويت‌ خواهد شد بنابراين‌ معاون‌ محترم‌ دلايل‌ فقدان‌ انگيزش‌ را بايد در ميزان‌ كمي‌ و كيفي‌ توان‌، تمايل‌ و امكان‌ همكاران‌ خود براي‌ مشاركت‌ در تدوين‌ اهداف‌ و برنامه‌ هاي‌ سازمان‌ جستجو نمايد!!

 سازمان‌ مديريت‌ و برنامه‌ ريزي‌ كشور در تاريخ‌ 29/11/1380 طي‌ نامه‌ شماره‌ 20065/105 هفت‌ برنامه‌ اصلي‌ ايجاد تحول‌ در نظام‌ اداري‌ كشور كه‌ مشتمل‌ برعناوين‌ 40 طرح‌ و حدود 200 پروژه‌ مطالعاتي‌ است‌ را تقديم‌ هيأت‌ وزيران‌ نمود. هيأت‌ وزيران‌ در جلسه‌ مورخ‌ 18/1/1381 پس‌ از استماع‌ گزارش‌ سازمان‌ مديريت‌ و برنامه‌ ريزي‌ كشور در مورد برنامه‌ تحول‌ اداري‌ موافقت‌ نمود كه‌ هفت‌ برنامه‌ ايجاد تحول‌ در نظام‌ اداري‌ به‌ شرح‌ عنوان‌ هاي‌ مندرج‌ در نامه‌ اخيرالذكرتوسط‌ دستگاههاي‌ دولتي‌ اجرا گردد. هيأت‌ وزيران‌ همچنين‌ در خصوص‌ طرح‌ ها و پروژه‌ هاي‌ مربوط‌ به‌ هر برنامه‌ به‌ دستگاههاي‌ دولتي‌ حداكثر دو هفته‌ فرصت‌ داد تا چنانچه‌ نظري‌ دارند به‌ سازمان‌ مديريت‌ و برنامه‌ ريزي‌ كشور ارايه‌ نمايند تا موضوع‌ در شوراي‌ عالي‌ اداري‌ مطرح‌ و اتخاذ تصميم‌ گردد. اين‌ موارد توسط‌ معاون‌ اول‌ رئيس‌ جمهور در تاريخ‌ 8/2/81 به‌ سازمان‌ مديريت‌ و برنامه‌ ريزي‌ كشور طي‌ نامه‌ شماره‌ 4509/26075 ابلاغ‌ شده‌ است‌.

 شوراي‌ عالي‌ اداري‌ نيز 7 روز پس‌ از ابلاغ‌ اخيرالذكر و يكهفته‌ قبل‌ از اتمام‌ ضرب‌ الاجل‌ تعيين‌ شده‌ توسط‌ معاون‌ اول‌ رئيس‌ جمهوري‌!! در نوديكمين‌ جلسه‌ خود در تاريخ‌ 15/2/81 بنا به‌ پيشنهاد سازمان‌ مديريت‌ و برنامه‌ ريزي‌ كشور و در اجراي‌ ابلاغ‌ اخيرالذكر كه‌ تحت‌ عنوان‌ مصوبه‌ هيأت‌ وزيران‌ از آن‌ ياد شده‌ است‌ به‌ كليه‌ وزارتخانه‌ ها، مؤسسات‌، شركت‌ هاي‌ دولتي‌، بانكها، شهرداري‌ ها ، نهادهاي‌ انقلاب‌ اسلامي‌ و ساير دستگاههايي‌ كه‌ از بودجه‌ عمومي‌ دولت‌ استفاده‌ مي‌ كنند طي‌ نامه‌ شماره‌ 560/13/ط‌ مورخ‌ 25/2/81 توسط‌ محمد ستاري‌ فر معاون‌ رئيس‌ جمهور و دبير شوراي‌ عالي‌ اداري‌ جهت‌ اجرا ابلاغ‌ گرديده‌ است‌.

 تأمل‌ ناچيزي‌ در سطور اخير، هر خواننده‌ اي‌ را به‌ اين‌ نتيجه‌ مسلم‌ مي‌ رساند كه‌ بايد در فرايند تدوين‌ برنامه‌ تحول‌ در نظام‌ اداري‌ كشور تأمل‌ جدي‌ بنمايد.

  

 توصيف‌ برنامه‌ تحول‌ در نظام‌ اداري‌ كشور

 تأمل‌ جدي‌ در فرايند تدوين‌ برنامه‌ تحول‌ در نظام‌ اداري‌ كشور را به‌ خوانندگان‌ فرهيخته‌ واگذار كرده‌ و به‌ توصيف‌ و تحليل‌ مختصري‌ از اين‌ برنامه‌ بسنده‌ مي‌ كنيم‌. اين‌ برنامه‌ داراي‌ مقدمه‌ كوتاهي‌ است‌ كه‌ توسط‌ ناشر و تهيه‌ كننده‌ آن‌، معاونت‌ امور مديريت‌ و منابع‌ انساني‌ سازمان‌ مديريت‌ و برنامه‌ ريزي‌ كشور نوشته‌ شده‌ است‌.

    براساس‌ مفاد مقدمه‌، «برنامه‌ تحول‌ در نظام‌ اداري‌ كشور راهكاري‌ است‌ متضمن‌ سياست‌ ها، جهت‌ گيري‌ ها و طرح‌ هاي‌ مطالعاتي‌ به‌ منظور رفع‌ تنگناهاي‌ نظام‌ اداري‌ كشور و نيل‌ به‌ نظام‌ اداري‌ مطلوب‌» در متن‌ برنامه‌ در ابتدا قلمرو و محدوده‌ وظايف‌ بخش‌ امور مديريت‌ و منابع‌ انساني‌ در 15 مورد تعيين‌ شده‌ است‌. در ادامه‌،  مروري‌ اجمالي‌ بر اهم‌ تحولات‌ نظام‌ اداري‌ در 23 سال‌ پس‌ از پيروزي‌ انقلاب‌ اسلامي‌ صورت‌ گرفته‌ است‌ كه‌ به‌ لحاظ‌ اهميت‌ اين‌ مرور، به‌ همه‌ 25 مورد مطرح‌ شده‌ در آن‌ اشاره‌ مي‌ نماييم‌.

 

 مروري‌ اجمالي‌ بر اهم‌ تحولات‌ نظام‌ اداري‌ طي‌ 23 سال‌ پس‌ از پيروزي‌ انقلاب‌ اسلامي‌

 1- در خصوص‌ مطالعه‌ و دستيابي‌ به‌ منشور وظايف‌ اساسي‌ دولت‌ و گروه‌ بندي‌ و بازتوزيع‌ آن‌ ميان‌ وزارتخانه‌ ها، سازمان‌ ها، شركت‌ ها و ساير الگوهاي‌ سازماني‌، كوشش‌ هايي‌ صورت‌ گرفته‌ است‌(حداقل‌ در سه‌ مرحله‌ و برنامة‌ معين‌) ولي‌ هيچكدام‌ به‌ نتيجة‌ قطعي‌ و نهائي‌ نرسيده‌ و به‌ يك‌ تصميم‌ و سند رسمي‌ تبديل‌ نگرديده‌ است‌.

 2- سياست‌ هاي‌ اجرائي‌ ناظر بر نحوه‌ انجام‌ وظايف‌ و مديريت‌ امور توسط‌ دولت‌ در بخش‌ هاي‌ اعمال‌ حاكميت‌ و اعمال‌ تصدي‌( در حوزه‌ تصدي‌ هاي‌ اجتماعي‌ و اقتصادي‌) هيچگاه‌ به‌ طور مشخص‌ و كامل‌ تدوين‌ و به‌ طور جدي‌ اجرا نگرديده‌ است‌. بنابراين‌، انجام‌ امور و وظايف‌ با اتكا و استفاده‌ از روش‌ هاي‌ معمول‌ و سنتي‌ و پيرو ضرورت‌ توسعه‌ خدمات‌ اجتماعي‌ دولت‌ و فارغ‌ از وجود و به‌ كارگيري‌ سياست‌ هاي‌ ياد شده‌، موجبات‌ گسترش‌ حجم‌ تشكيلاتي‌ دولت‌ و بزرگ‌ شدن‌ اندازة‌ آن‌ را فراهم‌ آورده‌ است‌.

 3- در زمينة‌ مميزي‌ و ساماندهي‌ وظايف‌ و اختيارات‌ و مسئوليت‌ هاي‌ مقامات‌ و ارگان‌ هاي‌ ملي‌ و محلي‌ اقدام‌ مؤثر و قانوني‌ صورت‌ نگرفته‌ و مشكل‌ تمركز، حل‌ نشده‌ باقي‌ مانده‌ است‌.

 4- ساختار تشكيلاتي‌ دستگاههاي‌ دولتي‌ همچنان‌ بر مبناي‌ الگوهاي‌ سنتي‌ و ناقص‌ شكل‌ مي‌ گيرد و يا تغيير مي‌ نمايد و الگوهاي‌ مناسب‌ سازماندهي‌ تهيه‌، طراحي‌ و مورد استفاده‌ قرار نگرفته‌ است‌.

 5- در زمينه‌ مهندسي‌ و اصلاح‌ فرآيندها و روش‌ هاي‌ عمومي‌ و اختصاصي‌ انجام‌ كار، بجز تهيه‌ و تصويب‌ و ابلاغ‌ پاره‌ اي‌ از احكام‌ قانوني‌ و دستورالعمل‌ هاي‌ اجرائي‌(جز در موارد معدود) اقدام‌ مؤثر و قابل‌ توجهي‌ صورت‌ نگرفته‌ است‌.

 6- تعداد كاركنان‌ دولت‌ از سال‌ 1357 تا سال‌ 1378 از 873و556 نفر به‌ 625و252و2 نفر افزايش‌ يافته‌ است‌ كه‌ رشدي‌ حدود 4 برابر را نشان‌ مي‌ دهد كه‌ حاكي‌ از بزرگ‌ شدن‌ اندازه‌ دولت‌ طي‌ دو دهه‌ گذشته‌ است‌. حال‌ آنكه‌، رشد جمعيت‌ كشور در اين‌ فاصله‌ زماني‌ كمتر از 2 برابر بوده‌ است‌.

 7- طي‌ دو دهه‌ گذشته‌ ساختار و تركيب‌ نيروي‌ انساني‌ دولت‌ در مقاطع‌ تحصيلي‌ ليسانس‌ و بالاتر روند رو به‌ رشدي‌ را نشان‌ مي‌ دهد. به‌ نحوي‌ كه‌ اين‌ رقم‌ در سال‌ 1358 ، بالغ‌ بر 3/10 درصد و در سال‌ 1378، 5/22 درصد نيروي‌ انساني‌ دولت‌(تقريباً دو برابر) را شامل‌ مي‌ شود. مع‌ الوصف‌، كماكان‌ بخش‌ عمده‌ اي‌ از كاركنان‌ دولت‌(5/77 درصد) را نيروهاي‌ انساني‌ با سطح‌ تحصيلات‌ نازل‌ تشكيل‌ مي‌ دهد.

 8- تعداد شركت‌ هاي‌ دولتي‌ در مقايسه‌ با سال‌ 1357 از 136 شركت‌ به‌ 502 شركت‌ بالغ‌ گرديده‌ است‌.(با 3 برابر رشد نسبت‌ به‌ سال‌ 1357).

 9- در سال‌ 1355 نسبت‌ شاغلين‌ بخش‌ عمومي‌ به‌ كل‌ شاغلين‌ 19 درصد بوده‌ است‌ كه‌ اين‌ رقم‌ در سال‌ 1380 به‌ 7/33 درصد افزايش‌ يافته‌ است‌. اين‌ نسبت‌ بيانگر افزايش‌ سهم‌ دولت‌ از ظرفيت‌ سطح‌ اشتغال‌ كشور مي‌ باشد.

 10- شرايط‌ احراز مشاغل‌ مديريتي‌ نسبت‌ به‌ سالهاي‌ قبل‌ از پيروزي‌ انقلاب‌ اسلامي‌ سهل‌ تر گرديده‌ است‌.

 11- تعداد پست‌ هاي‌ مديريتي‌ طي‌ دو دهه‌ گذشته‌، 60 درصد رشد نموده‌ است‌.

 12- مباني‌ و اصول‌ حاكم‌ بر قوانين‌ و مقررات‌ عمومي‌ اداري‌ و مالي‌ از جمله‌ قانون‌ استخدام‌ كشوري‌، قانون‌ محاسبات‌ عمومي‌، قانون‌ تخلفات‌ اداري‌ و... تغيير اساسي‌ و چشمگيري‌ پيدا نكرده‌ است‌.

 13- در ساختار كلان‌ تشكيلات‌ دولت‌ وزارتخانه‌ هاي‌ صنايع‌ سنگين‌، معادن‌ و فلزات‌، سپاه‌ پاسداران‌، جهاد سازندگي‌ و تعاون‌ و اطلاعات‌ ايجاد شده‌ كه‌ چهار وزارتخانه‌ اول‌ به‌ مرور در وزارتخانه‌ هاي‌ مشابه‌ خود ادغام‌ گرديده‌ اند. مراكز تهيه‌ و توزيع‌ كالا حسب‌ هر گروه‌ از كالاها ايجاد و سپس‌ منحل‌ شده‌ اند. نيروهاي‌ انتظامي‌ در هم‌ ادغام‌ و به‌ يك‌ نيروي‌ واحد تبديل‌ گرديده‌اند.همچنين‌ نهادهاي‌ متعدد در زمينة‌ امور اجتماعي‌، فرهنگي‌ و نظامي‌ شكل‌ گرفته‌ اند. در سال‌ 1359 براساس‌ مصوبه‌ 23/3/59 شوراي‌ انقلاب‌، سازمان‌ بهزيستي‌ از ساختار وزارت‌ بهداري‌ و بهزيستي‌ منتزع‌ و به‌ صورت‌ سازماني‌ مستقل‌ تشكيل‌ گرديد.

 در سال‌ 1363، جايگاه‌ سازمان‌ مذكور از حوزه‌ نخست‌ وزيري‌ به‌ حوزه‌ وزارت‌ بهداري‌ وقت‌ تغيير يافت‌. سازمان‌ هاي‌ امور اداري‌ و استخدامي‌ و برنامه‌ و بودجه‌ در هم‌ ادغام‌ و سازمان‌ مديريت‌ و برنامه‌ ريزي‌ كشور تشكيل‌ شده‌ است‌.

 14- تصدي‌ گري‌ دولت‌ در حوزه‌ هاي‌ اجتماعي‌، اقتصادي‌ رشد قابل‌ توجهي‌ داشته‌ است‌.

 15- اقدامات‌ موردي‌ در زمينة‌ اصلاح‌ قوانين‌ و مقررات‌ اداري‌ و استخدامي‌ با جهت‌ گيري‌ تسهيل‌ انجام‌ امور در حد نسبتاً وسيعي‌ صورت‌ گرفته‌ است‌ كه‌ حاصل‌ آن‌ تعدد و تكثر قوانين‌ و مقررات‌ بعضاً ناسخ‌ و منسوخ‌ بوده‌ است‌. به‌ رويكرد اصلاح‌ موردي‌ و جزئي‌ در قوانين‌ و مقررات‌ اداري‌ بيش‌ از رويكرد تغييرات‌ بنيادي‌ توجه‌ گرديده‌ است‌.

 16- اتخاذ تصميمات‌ قانوني‌ عمدتاً يك‌ جانبه‌، براي‌ كاهش‌ سن‌ بازنشستگي‌ و در رابطه‌ با حقوق‌ و مستمري‌ مشتركين‌ نظام‌ هاي‌ بازنشستگي‌ در بخش‌ هاي‌ كشوري‌، لشگري‌، كارگري‌، منابع‌ مالي‌، صندوقهاي‌ مربوطه‌ را به‌ طور جدي‌ تهديد و آنها را با خطر ورشكستگي‌ روبرو ساخته‌ است‌.

 17- مطالعات‌ و بررسي‌ هاي‌ نظري‌ و كاربردي‌ ارزشمندي‌ (به‌ ويژه‌ در زمينه‌ مطالعات‌ تطبيقي‌) پيرامون‌ نظام‌ اداري‌ و مؤلفه‌ هاي‌ آن‌ صورت‌ پذيرفته‌ كه‌ بايد در جاي‌ خود در طراحي‌ و ساخت‌ آفريني‌ و اصلاح‌ و بهبود وضع‌ موجود، مورد بهره‌ برداري‌ قرار گيرد.

 18- در چند سال‌ اخير، شبكه‌ مديريتي‌ و ارتباطي‌ مناسبي‌ براي‌ انجام‌ اصلاحات‌ اداري‌ و برقراري‌ روابط‌ مؤثر و سازنده‌ فيمابين‌ سازمان‌ مديريت‌ و برنامه‌ ريزي‌ كشور و دستگاههاي‌ اجرائي‌ ملي‌ و استاني‌ طراحي‌ و استقرار يافته‌ است‌.

 19- به‌ منظور توسعه‌ و بهسازي‌ نيروي‌ انساني‌ بخش‌ دولتي‌، به‌ ويژه‌ در زمينه‌ هاي‌ گزينش‌ نيروي‌ انساني‌، آموزش‌ (با گرايش‌ به‌ دوره‌ هاي‌ آموزشي‌ بلندمدت‌) ارزشيابي‌ و مديريت‌ عملكرد كاركنان‌ و برخورد با تخلفات‌ كاركنان‌، اقدامات‌ گسترده‌ اي‌ صورت‌ گرفته‌ است‌ كه‌ نتايج‌ مثبت‌ و در عين‌ حال‌، پيامدهاي‌ منفي‌ نيز بهمراه‌ داشته‌ است‌.

 20- عليرغم‌ تجهيز اغلب‌ دستگاههاي‌ دولتي‌ به‌ سخت‌ افزارهاي‌ رايانه‌ اي‌، لكن‌ تاكنون‌ سيستم‌ هاي‌ مكانيزه‌ به‌ ويژه‌ در زمينه‌ امور عمومي‌ و پشتيباني‌، به‌ صورت‌ مطلوب‌ استقرار نيافته‌ است‌.

 21- روحيه‌ تلاش‌، پشتكار و علاقه‌ به‌ ارتقاي‌ فرهنگ‌ مادي‌ و معنوي‌ نظام‌ مقدس‌ جمهوري‌ اسلامي‌ ايران‌ در اكثريت‌ مديران‌ و كاركنان‌ دستگاههاي‌ دولتي‌ وجود دارد.

 22- در نظام‌ اداري‌ كشور، سازوكاري‌ مناسب‌ براي‌ نظارت‌ بر عملكرد مديريت‌ تعبيه‌ نشده‌ است‌ و نظارت‌ هاي‌ موجود فاقد ويژگي‌ هاي‌ نظارت‌ اثربخش‌ مي‌ باشد و به‌ عنوان‌ يك‌ مانع‌ در روند فعاليت‌ مديران‌ تلقي‌ مي‌ شود.

 23- در زمينه‌ فن‌ آوري‌ اطلاعات‌، زيرساخت‌ هاي‌ فيزيكي‌، طرح‌ هاي‌ جامع‌، سياست‌ و قوانين‌ حمايتي‌ مشخص‌ وجود ندارد و به‌ جز موارد محدود، در ساير موارد نسبت‌ به‌ خودكارسازي‌ عمليات‌ كم‌ توجهي‌ و بلاتكليفي‌ حاكم‌ است‌.

 24- نظام‌ مديريت‌ اجرايي‌ كشور از لحاظ‌ رفتاري‌، فاقد روحيه‌ مشاركت‌ پذيري‌، پاسخگويي‌ به‌ مردم‌ و انتقادپذيري‌ بوده‌ است‌ و همواره‌ ميل‌ و گرايش‌ به‌ تمركز، بخشي‌ نگري‌ و سازمان‌ محوري‌ مقدم‌ بر مصالح‌ عمومي‌ تلقي‌ شده‌ است‌. رجحان‌ رابطه‌ بر ضابطه‌، بي‌ ثباتي‌ قوانين‌ و مقررات‌ و تغييرات‌ پرشتاب‌ در آنها، عدم‌ مسئوليت‌ پذيري‌ و فرافكني‌ مشكلات‌ و انتساب‌ علت‌ آن‌ به‌ ديگران‌ و نهايتاً بهره‌ وري‌ نازل‌ از ويژگي‌ هاي‌ بارز دوره‌ مورد بحث‌ است‌.

 25- از اقدامات‌ مهم‌ نظام‌ اداري‌ در 23 سال‌ اخير، مي‌ توان‌ به‌ تلاش‌ در راستاي‌ تعيين‌ خط‌ مشي‌ ها و سياست‌ هاي‌ ناظر بر نظام‌ اداري‌ و مديريتي‌ كشور به‌ ويژه‌ در برنامه‌ سوم‌ توسعه‌ با راهكارهاي‌ اجرايي‌ آن‌ اشاره‌ نمود.

 

 وضع‌ نظام‌ اداري‌ كشور در سال‌ 1381

 ويژگيها و خصوصيات‌ نظام‌ اداري‌ ايران‌ در سال‌ 1381 در گزارش‌ برنامه‌ تحول‌ در نظام‌ اداري‌ كشور در مواردي‌ كه‌ در پي‌ مي‌ آيد خلاصه‌ شده‌ است‌:

 1- بخشي‌ نگر و درون‌ گراست‌، 2- روزمره‌ مدار و نزديك‌ بين‌ است‌،3- تحول‌ گريز و محافظه‌ كار است‌،4 - مشاركت‌ ناپذير، خودمحور و افزون‌ طلب‌ است‌، 5- تجربه‌ گرا ] متكي‌ بر آزمايش‌ و خطا [  ، سنتي‌ و دانش‌ گريز است‌، 6- بي‌ نظم‌ و ناهماهنگ‌ است‌، 7- مداخله‌ گر، مجري‌، رقابت‌ ناپذير و دولت‌ مدار است‌، 8- تعهد پذير و اخلاق‌ گراست‌ و بالاخره‌ 9- بالقوه‌ توانمند و مستعد تحول‌ است‌.

 صرنظر از ادبيات‌ به‌ كاررفته‌ در توصيف‌ نظام‌ اداري‌ كه‌ براي‌ يك‌ گزارش‌ اداري‌ در اين‌ سطح‌ چندان‌ مطلوب‌ نيست‌ و كم‌ و كيف‌ نظام‌ اداري‌ را آشكار ننموده‌ و بيشتر شعارگونه‌ و زيبا است‌ تا بيانگر دقيق‌ و ضعيف‌ و توصيف‌ گر واقعيات‌ ملموس‌ و عيني‌ نظام‌ اداري‌، ويژگيهاي‌ هشتم‌ و نهم‌ با ويژگي‌ ديگر در تباين‌ است‌ و هيچگونه‌ توضيحي‌ در گزارش‌ در خصوص‌ توجيه‌ و مستندسازي‌ آن‌ بيان‌ نشده‌ است‌.

 

 تهديدها و نقاط‌ ضعف‌ نظام‌ اداري‌ كشور در سال‌ 1381

 تهديدها و نقاط‌ ضعف‌ نظام‌ اداري‌ موجود ايران‌ در سال‌ 1381 از ديدگاه‌ معاونت‌ امور مديريت‌ و منابع‌ انساني‌ سازمان‌ مديريت‌ و برنامه‌ ريزي‌ كشور عبارتند از: 1- جهاني‌ شدن‌ و الزامات‌ و انتظارات‌ ناشي‌ از آن‌، 2- بحران‌ رو به‌ افزايش‌ ناكارآمدي‌ نظام‌ اداري‌، 3- مواجه‌ بودن‌ با نارضايتي‌ عمومي‌ و كاهش‌ اعتماد جامعه‌ به‌ تحقق‌ آرمان‌ ها و اهداف‌، 4- فقدان‌ يكپارچگي‌ و انسجام‌ دروني‌، 5- گرايش‌ رو به‌ تزايد سياسي‌ شدن‌ نظام‌ اداري‌، 6- عدم‌ توجه‌ به‌ شايسته‌ سالاري‌ و تعبير و تأويل‌ آن‌ به‌ وفاداري‌ سياسي‌ و جناحي‌، 7- عدم‌ توجه‌ به‌ شهروند مداري‌ و پاسخ‌ به‌ خواست‌ ها و نيازهاي‌ جامعه‌،8- تمايل‌ به‌ حفظ‌ وضع‌ موجود و مقاومت‌ در مقابل‌ تحول‌ و نوسازي‌ و بالاخره‌ 9- عدم‌ تمايل‌ به‌ مشاركت‌ پذيري‌ و شفاف‌ شدن‌ عملكردها.

 جهاني‌ شدن‌ و الزامات‌ ناشي‌ از آن‌ به‌ صورت‌ بالقوه‌ مي‌ تواند به‌ عنوان‌ يك‌ فرصت‌ نيز تلقي‌ شود در گزارشي‌ هيچگونه‌ توضيحي‌ درباره‌  تهديد تلقي‌ شدن‌ «الزامات‌ جهاني‌ شدن‌» و ساير موارد اشاره‌ شده‌ است‌ و جاي‌ خالي‌ اين‌ توضيحات‌ كاملاً مشهود است‌.

 

 

بازگشت به فهرست مقالات